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社會工作介入社群居家養老服務分析

本文以廣州市社群居家養老Y智慧養老社工服務試點專案為例，剖析專案運作過程中，社會工作者在運用公共政策指引和武裝實踐過程的成效和可提升空間，並針對專案進一步拓展和未來深入發展提出相應的反思性建議。那麼，下面是由小編為大家帶來社會工作介入社群居家養老服務分析，歡迎大家閱讀瀏覽。

一、居家養老政策文獻綜述

2008 年2 月21 日，全國老齡委辦公室、國家發改委、民政部、勞動保障部等 10 部門聯合制定的《關於全面推進居家養老服務工作的意見》正式頒佈實施。《意見》指出，全國所有社群“十一五”期間都要建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養老服務網路。自此，社群式居家養老服務模式正在全國全面開展起來。[1]

在2015年，中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要在第十五篇《提高民生保障水平》第四十九章“完善對外開放戰略佈局”中提到要“擴大銀行、保險、證券、養老等市場準入方式”[2]，第一次將“養老”與“市場”聯絡在了一起。第二，在第六十四章“改革完善社會保障制度”中第一節“完善社會保險體系”提到“完善統賬結合的城鎮職工基本養老保險制度;實現職工基礎養老金全國統籌。完善職工養老保險個人賬戶制度，健全參保繳費激勵約束機制，建立基本養老金合理調整機制。推出稅收遞延型養老保險。”第三，在第六十五章“積極應對人口老齡化”中的第二節“健全養老服務體系”，提到“建立以居家為基礎、社群為依託、機構為補充的多層次養老服務體系。統籌規劃建設公益性養老服務設施，支援面向失能老年人的老年養護院、社群日間照料中心等設施建設。”、“全面建立針對經濟困難高齡、失能老年人的補貼制度。加強老齡科學研究”。第四，“實施養老護理人員培訓計劃，加強專業化養老服務護理人員和管理人才隊伍建設。推動醫療衛生和養老服務相結合。完善與老齡化相適應的福利慈善體系。推進老年宜居環境建設。全面放開養老服務市場，通過購買服務、股權合作等方式支援各類市場主體增加養老服務和產品供給。加強老年人權益保護，弘揚敬老、養老、助老社會風尚。” 、“鼓勵和支援各類企業、社會組織和個人從事社群養老服務。統籌社群範圍內的各類養老服務機構。加強社群養老服務設施建設,在老年人日間照料中心、託老所、老年人活動中心、互助式養老服務中心等社群養老服務設施中配備醫療護理、康復輔具、文娛活動等裝置。”

在民政事業發展第十三個五年規劃中，第一章“發展思路” 中的第二節“發展環境”提到“社會結構和思想觀念深刻變化，公益慈善、基層自治、社群建設、社會組織、社會工作和志願服務等,需要與家庭小型化、需求多元化、治理現代化的趨勢相適應，讓群眾有更多參與權和獲得感。”、“發展養老服務體系，針對人口老齡化，全面建成以居家為基礎、社群為依託、機構為補充、醫養相結合的多層次養老服務體系，創新投融資機制,探索建立長期照護保障體系,全面放開養老服務市場,增加養老服務和產品供給。”、“積極開展智慧養老服務和互助養老服務，為有需求的城鄉老年人提供便利的社群居家養老服務。”

其中，明確提出“創新居家智慧養老服務提供方式。推廣居家養老服務網路平臺,提供緊急呼叫、家政預約、健康管理、物品代購、餐飲遞送、服務繳費、康復輔具等適合老年人的服務專案”、“鼓勵城市社群老年人蔘加各類志願服務組織和社群鄰里互助,開展自助互助養老活動” 、“選擇有條件、有代表性的地區進行醫養結合試點，推進智慧醫養護一體化發展” 。

《廣州市社群居家養老服務管理辦法》在貫徹民政部、國家發展改革委員會《民政事業發展第十三個五年規劃》、省民政廳、省發改委《廣東省養老服務體系建設“十三五”規劃》的通知在基本原則方面，沿用“政府主導、保障基本”，提出“社會參與、滿足多元、整合資源”的理念，更是把“提升老年人生活質量、打造‘10分鐘社群居家養老服務範圍’”設定為發展目標[3]。

二、相關專家對養老政策的評述

第一，在養老服務業政策方面，主要有以下評述：

致公黨於2015年也向全國政協十二屆三次會議報送了《關於推進社會化養老服務體系建設的提案》。其中提出，始終堅持以政府主導為主的養老服務模式;大力扶持，加快民辦養老服務機構發展;豐富養老服務內容和創新養老服務方式;加大養老服務業監管力度，加強養老服務人才培養;完善養老保險制度，統籌城鄉養老等建議。這些建議也得到民政部的答覆。

民政部社會福利中心書記甄炳亮提出，要堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”五大理念，是我們開展各項工作的重要指導思想,也是我們積極推進養老服務好又快發展的重要指導思想。[4]秉持“五大理念”發展養老服務業：1.堅持創新發展，著力擴大養老服務供給;2.堅持協調發展,著力解決養老服務不平衡問題;3.堅持綠色發展,著力保障老年人安全長壽;4.堅持開放發展,著力實現合作共贏;5.堅持共享發展,著力為老人提供“優雅地老去”的條件。

石萍萍(2015)對“十三五規劃”提出：建設以居家為基礎，社群為依託，機構為補充的多層次養老服務體系。[5]提出對策包括：健全養老服務資金保障體系擴大保障範圍，規定彩票公益金使用於養老服務比例，促進社會資金進入養老行業;發展居家養老服務業，拓寬養老服務內容，設計有償、無償、低償服務相結合;加快居家養老資訊化智慧化建設，搭建資訊開放平臺，建立社群老人資訊資料庫;探索建設長期護理保險制度，仿效日本、德國等發達國家建立政府補貼、保險繳費、使用者三源合一的籌資保險機制。

第二，在養老模式政策方面，主要有以下評述：

萬美君(2015)提出十三五規劃養老政策與“網際網路+”政策相結合，推動資訊經濟與養老產業相結合。[6]她提出下面三點產業結合措施：1、構建居家養老服務平臺;2、探索基於網際網路的醫養結合新模式;3、開發或使用智慧移動app軟體為老年人提供便捷快速的醫療和生活服務。文章還認為“網際網路+”作為一種新的技術手段目前還沒有很好地進入養老政策體系之中，未來要集中於居家養老服務平臺建設、醫養結合新模式構建、智慧終端使用三個方面。

經濟之聲特約評論員、中國人民大學經濟學院教授劉瑞提出，期望能夠在社群內搭建一個養老的平臺，提供就近的、便利的、收費不高，甚至是互助、自願的方式來解決養老問題是比較有效果的。社群型養老這一塊可能會在十三五期間得到突出的發展機會，因為這一塊帶有半福利的形式。

三、理性主義理論視角下的養老政策模式分析

理性主義理論視角是指制定一項政策過程中，追求社會效益的最大化的理論，是基於任何成本超過收益的政策都不應該被採納、在所有可供選擇的政策中，決策者應該選擇那個收益超過成本最多的政策方案等兩個原則基礎上，要求政策獲得“社會效益的最大化”，即政府選擇那些社會效益最大程度地超過社會成本的政策，同時避免採納那些成本高於效益的政策。同時，衡量社會效益，需要從公共政策帶來的所有社會、政治、經濟價值損益的計算，而不僅僅是金錢方面的計算。

理性主義政策制定模式的實施流程如下圖所示：

政策制定的養老政策理性模型過程中，要求針對問題給予清晰的定義，養老政策針對的是60歲以上的居民。我國長者人口數量有多少呢?第六次人口普查登記的全國總人口為13.4億人，60歲及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91個百分點。長者人口占1億7千萬。我國成為全世界老年人口最多的國家，佔世界老年人總數的1/5，佔亞洲老年人口的1/2。

其中廣州市常住總人口1320萬人，資料顯示，截至2014年底廣州戶籍老年人已達140 .65萬，佔839 .94萬戶籍人口的16.75%。2014年比2013年的老年人口增加了7 .61萬人，年增長率為5.72%。其中，老年人口數超過20萬人的區有兩個，分別為越秀區(25.35萬人)和海珠區(21.30萬人)。荔灣區老年人口超15萬人，為16.81萬人。老年人口超過10萬人的區共有8個，與2013年相比新增了天河區和花都區。2014年全市80歲以上戶籍老人比20 13年增加1.41萬人，共有22.65萬人，佔老年人口總量的16 .10%，高齡老年人總量穩步增長。而純老家庭(指家庭全部人口的年齡都在60週歲及以上的老年人家庭)也略有增加，2014年廣州“純老家庭”人口有26.49萬人，其中獨居老人11 .59萬(含1.97萬孤寡老人)。

理性的公共政策制定，最基本要求是對社會問題的原因取得共識，養老政策方面，最基本的共識體現為長者人口持續增長的原因可歸結為人口出生率下降和壽命延長，而這也是推動中國老齡化和勞動人口相對數量下滑的兩股基本力量。長者人口持續增長帶來了五方面的結果：1.人口老齡化使勞動年齡人口比重下降，對老人贍養比上升、2.人口老齡化對投資、消費、儲蓄和稅收都帶來相關影響、3.人口老齡化使政府用於老人的財政支出增加，財政負擔加重、4.人口老齡化、高齡化影響家庭結構和贍養功能、5.人口老齡化使完成脫貧任務更加艱鉅。

理性主義模式的養老政策將帶來的可預期結果可歸納為：實施漸進式延遲退休年齡制度將使得老年人收入增加、養老金壓力減緩(領取養老金的年齡要推遲，繳費的年限也要延續)、社會勞動力增加、撫養壓力下降;健全完善養老服務體系將促進規劃加強、增加養老設施、養老政策向經濟困難、失能半失能老人傾斜、養老服務與相關產業融合發展、支援養老服;全面開放養老市場將帶來所有有關滿足老年人特殊需求的生產、經營、服務等設施和經濟活動的產業增加，促使經濟增長;醫養結合將醫療資源下放到社群或者機構等積極方面的意義。[7]

但同時一枚硬幣有兩面，理性主義模式的養老政策也將帶來某些非預期結果，可歸納為：對青年就業形成擠壓、大齡職工將是延退的重要犧牲者;養老設施的增加速度低於老人的增加速度，不能滿足老人的需求;市場的開放引入更多的資源，但長者受益還是市場受益是值得反思的問題;老人對於社群養老的權威性的認可及老人對於社群或者醫療水平的權威性的認可也是社群居家養老以及醫養結合值得探討的問題。

廣州政府辦公廳正式印發實施《關於貫徹落實國務院加快發展現代保險服務業若干意見的實施方案》，[7]鼓勵相關保險公司開發適應廣州市需求“以房養老”保險產品，並由市金融工作局牽頭開展“老年人住房反向抵掉養老保險”試點，加強監管部門和財政部門協調、爭取將廣州列為個稅遞延型養老保險試點城市。[8]

養老政策執行過程中，除了在基礎性專案之外，還有選擇性專案，包括：文體娛樂、科技助老、金融助老、互助養老、公益慈善助老等。[9]其中，文體娛樂：提供唱歌、棋、圖書閱覽、電腦體驗、舞蹈、書畫等文體娛樂和老年大學、社群活動等服務，豐富老年人精神文化生活;科技助老：運用網際網路、物聯網等技術手段創新居家養老服務模式，開發和推廣養老資訊化相關的智慧終端產品和應用，為居家老年人提供緊急呼援、家政預約、遠端醫療、健康監測、居家護理、無線定位求助等服務;金融助老：支援金融機構創新金融產品和服務方式，推動“老年人住房反向抵押養老保險”試點，開發“以房養老”、“以地養老”等與社群居家養老服務相銜接的產品和服務，探索建立長期護理保險制度，為老年人居家養老提供支援;[10]互助養老：借鑑西歐國家的“時間銀行”互助養老、日本的社群居民互助養老等“互助型”養老模式，探索符合廣州市實際，以家庭、社群、養老機構、社會組織為載體，以生活照料、精神關愛、權益維護等為主要內容，通過老年人之間、鄰里之間相互照料、相互扶持、相互幫助實現養老的方式;公益慈善助老：引導公益慈善資源、志願義務服務與養老服務相結合，扶持發展社群為老服務公益慈善組織和志願組織。建立“社工+志願者”服務隊伍，重點為居家“三無”、失獨、孤寡等特殊困難老人開展志願服務。鼓勵低齡、健康老年人為高齡、失能老年人志願服務。

今年以來，廣州政府出臺《廣州市社群居家養老管理辦法》，廣州政府辦公廳出臺《關於深化社群居家養老服務改革的實施意見》，廣州市民政局、財政局制定《廣州市社群居家養老服務改革創新試點方案》，廣州市民政局、食藥監局制定《廣州市開展老年人助餐配餐服務指引》等。[11]這一系列政策出臺，使發展社群居家養老服務有章可循。

廣州市計劃用一年的時間，在試點區、街道(鎮)率先打造“10分鐘社群居家養老服務圈”，建立健全政府購買服務、市場有償服務、志願公益服務相結合，與長期護理保險制度試點相銜接，具有廣州特色的全覆蓋、多層次、多支撐、多主體的社群居家養老服務體系，形成可複製、可持續、可推廣的經驗，逐步推廣到全市。[12]

四、“十三五規劃”背景下以廣州市Y智慧養老社工服務試點專案為例

(一)專案簡介

在“十三五規劃”背景檔案的指引下，廣州政府尤其是越秀區人社局對社會化管理退休人員進行了試點智慧社群養老試點專案的探索。該專案的服務模式可總結為以下九方面服務特色：第一，以7*24小時全天候無縫線上服務為基調;第二，依託於“網際網路+”呼叫中心和GPS定位服務雙資訊科技服務平臺進行日常運作;第三，通過社會工作者管理+專業人員對應崗位執行聯動模式，由專業的社會工作者來擔任專案主任，組建6位經驗豐富的專職呼叫中心工作人員線上+2位機動社會工作者、服務員等工作人員落地團隊，分工協作模式進行運作;第四，專案服務物件由越秀區人社局指定優先服務社會化管理在冊退休人員中的孤寡、1-4級工傷致殘人士共計1500人;第五，專案服務資金來源於政府購買服務經費，由越秀區人社局作為甲方付費和監管，由社會第三方力量廣州市新跨越社會工作綜合服務中心承接和充分參與專案服務;第六，專案主要提供8大類別服務，即緊急呼援服務、位置查詢及指路服務、綜合資訊查詢服務、專屬關懷服務、健康管理服務、預約類服務、休閒文娛類服務、社工及志願者服務等;第七，面向服務人群，基於平臺的以上服務全免費，由專案連結合作的第三方資源提供的服務由服務物件自付或政府購買方付費;第八，專案服務形式是通過引進GPS專用定位晶片老人手機或智慧手機載入專用APP客戶端二選一的形式;第九，專案服務宗旨是希望以GPS智彗資訊助老服務平臺為基礎，建設一支由“社工+專業工作人員+義工”聯動服務，實現對越秀區入網退休人員的應急需求響應、生活幫扶需求響應;通過組織社交及康樂服務，充實退休人員的業餘文化生活;搭建起退休人員自助與互助的社群資源平臺;實現關心愛護退休人員、想退休人員所想、做退休人員所不能的服務總目標。

(二)專案運作主要成效

專案自籌備以來，專案管理社工一直致力於提供專業化的為老服務，在社會工作理念指導下開展活動。近兩年來，專案社工在居家養老服務中的介入主要獲得了以下幾個方面的成效：

第一，為服務物件建立個人檔案。專案啟動初期，工作人員巡迴式先後對越秀區22條街道進行了3輪各街道集中走訪、發放定位裝置老人手機、面向服務物件集中培訓使用專案配備的定位晶片老人手機的服務，並在與退管辦的共同合作和努力下收集了1500位服務物件的個人資訊基礎附件資料以及初步的對服務物件的健康和服務需求情況瞭解的反饋表，並逐步為全體服務物件按街道居委進行分類建立個人檔案，便於服務的跟蹤和統一管理。

第二，在線上服務培訓方面，該試點專案應服務物件的需求及專案運作需要，實證為本的視角，主要提供撥出業務和呼入業務兩大方面，而在撥出業務方面主要圍繞著主動關懷回訪、生日節日祝福、健康關懷、主題活動通知、政策通知、天氣資訊提醒等主題開展，在呼入業務方面主要圍繞著緊急救援服務、緊急接駁服務中心、預約掛號、預約家政服務、綜合資訊查詢/法律援助諮詢、電子柵欄和定位軌跡查詢服務等主題開展。專案自運作以來共為服務物件開展了28例緊急救援服務，其中23例集中於夜間開展，有效地避免了獨居服務物件突發情況時陷入孤立無援的困境。同時通過呼叫中心平臺和GPS定位平臺的實時定位和產生接觸的資料報表來對服務進行管理和監控，促使服務更加精準和居家養老政策落實到退休人員個人的過程中的可執行程度的提升。

第三，在落地服務方面，該試點專案應服務物件的需求及專案運作需要，主要提供配套硬體裝置的巡迴培訓服務、GPS中心現場接待服務、健康小屋免費體檢服務、有償及無償居室清洗居家養老服務、上門家訪服務物件教其使用GPS定位手機、法定節假日上門探訪問候入網退休人員、緊急救援服務及資源連結服務的個案服務、健康及法律主題知識講座、慶賀節假日及培育和維繫志願者團隊的主題社群活動。尤其會開展形式多樣的精神關愛活動，工作人員在建檔時經過評估發現一些需要特別關注的服務物件，尤其是80歲以上行動不便的服務物件。在調研的基礎上，根據服務物件的需求，定期在中心開展各種形式的精神關愛活動，如與退管辦進行合作針對專案的所有服務物件的每週五心靈茶吧活動、志願者培育和服務活動、季度壽星生日會、針對行動不便高齡獨居服務物件工作人員預約上門探訪並教會其使用專案配備定位老人手機等服務。

第四，整合各類服務資源。專案根據自身優勢，善於整合資源，開設特色服務，一方面，引入廣東省第二人民醫院的`“健康小屋”健康師駐場專案運作中心，為服務物件提供免費的血壓、血糖、心電圖、體脂、骨質等指標的測量和監管，併為老人家提供合理的膳食建議和保健建議。對服務物件的每一次體檢的相關資料報告進行歸檔，納入個人檔案附件資料，促使專案對服務物件的統一管理更加立體化，充分體現和實踐“十三五規劃”的醫養結合理念，[13]切實做到整合醫療、康復、養老和護理資源，以基層醫療衛生服務機構為載體，引導社會力量參與，承擔起對居家養老服務機構以及居家老人的醫療服務支撐，較為效率地響應著醫養結合的目標。二方面，專案運作過程中還連結了大型家政服務企業，應服務物件的需求為其提供有償的上門家政服務。三方面，與越秀區各街道家庭綜合服務中心的社工進行聯動，充分發揮了社工整合連結資源以及專案管理統籌的優勢，為住在該轄區內的服務物件進行協同服務，在對外服務物件轉介方面與廣州市相關的家庭綜合服務中心進行雙向的合作，推動服務的多元合作和深入發展。四方面，專案與退管辦的志願者工時儲蓄服務隊進行合作，在相關重要節慶日提前面向服務物件開展相關的文娛活動、協助在日常緊急救援個案服務響應過程中，充分發揮助老員和志願者的角色。

第五，加強工作人員內部培訓和專業質素的提升。專案在運作的第一年度，專案社工及工作人員通過參與新跨越機構層面連結專業師資力量提供社會工作倫理價值觀的灌輸學習及為老服務的溝通和輔導服務技能系列課程培訓，實現了全體工作人員“養老護理員”資質及社工人員從業者的100%持證目標。以人為本、尊重服務物件的理念在工作人員的服務中得到體現，工作人員能主動關心服務物件的情感和精神生活，從而提高整體服務水平。此外，工作人員均為年輕人，長期面對老年人，難免會產生身體和精神上的壓力，因此對員工的情感支援和情緒疏導也是必要的。

五、專案服務拓展和提升空間反思

第一，專案運作依託技術的維護升級費用較高，需要更多的社會資本力量的參與，自營空間大。該試點專案在籌備期，經過退管辦領導團隊的多輪探索，引進由廣州市新跨越社會工作綜合服務中心自行開發的雙技術平臺“呼叫中心平臺+GPS定位平臺”來構建一體化的居家養老服務平臺，雙技術平臺的後期維護和不斷完善升級的費用都由新跨越機構自行負責，此部分產生的運營成本較高，需要新跨越投入更多的社會資本來保障，而此部分的經費來源新跨越嘗試以自營形式，對1500位指定服務物件以外的其他市民，進行自費服務的吸納使用者，進一步拓展服務的成效影響力。

第二，在線上搭建的居家養老服務平臺，“10分鐘居家養老服務圈”資源整合能力提升空間大。專案社工在響應服務物件居家服務需求的過程中，更多地的居家需求，需要與落地的“10分鐘居家養老服務圈”供應商進行多元合作。比如有些半失能長者希望能有理髮師上門提供較為廉價的理髮服務，而目前暫時還未能連結到常規性的理髮店理髮師團隊資源來支撐此型別的上門服務。而“10分鐘居家養老服務圈”的平臺的搭建，需要以政府為主導，社群多元力量的共同參與和共同營造，逐步實現能夠提供就近的、便利的、收費不高，甚至是互助、自願的方式來比較有效果地滿足服務物件的居家養老多樣化需求。

第三，落地服務人群範圍及服務類別拓展空間大。開發或使用智慧移動app軟體為服務物件提供便捷快速的醫療和生活服務方面，專案運作進入第二年度末期，新跨越機構斥資自營形式開發了居家養老服務APP軟體，為後續的專案服務人群範圍和服務內容類別的進一步拓展奠定了堅實的基礎，接下來需要組建專業的多元化居家養老服務團隊來不斷響應服務物件的多樣化服務需求，如可根據老年人的養老需求，鞏固和提升家居清潔、衣被清洗、代購、助醫、助藥、助浴、陪護等傳統社群居家養老服務，[14]拓展服務專案，優化服務內容，提升服務質量。

第四，服務物件對社群居家養老認可度提升空間大。該試點專案在對指定1500位服務物件的引導上線服務方面，由於小部分高齡長者對“社群養老認可度缺乏”，[15]專案實施過程中，長者戒備心理很強，對政府的社群養老認同度不夠理想，甚至有些長者在領取GPS定位手機後為了省電、不習慣使用手機等原因並未啟用老人手機，同時不願意讓工作人員進門提供輔導培訓使用手機服務，這也折射出政府智慧養老、社群養老作為新事物在被民眾所接受、所認同、所運用是一個相對緩慢的過程，也體現了理性主義理論模式視角下的公共政策制定和實施過程必然存在的非預期結果。

第五，醫養結合理念的貫徹，需要政府主導和資源調配空間大。在專案運作的第一年度，有了較好的合作和實踐，但在第二年度，由於“健康小屋”服務專案本身客觀運作成本的相關原因，健康師團隊暫停了來專案現場進行駐場支撐的服務，這也使得一些原本常來專案現場享受健康體檢的服務物件失去了服務依賴，導致服務某種程度上的斷層，而在對其他的醫療服務團隊的合作方面，考慮到醫療水平的權威性和可信度方面，[16]專案社工暫未能獲得相關的醫療團隊對專案的服務支援。而在權威醫療資源的整合方面，政府可以更大地發揮主導力量，對一些權威性較高的三甲醫院的醫生可以提供一些線上遠端問診的模式嘗試踐行醫養結合理念。(作者單位：中山大學社會學與人類學學院/廣州市新跨越社會工作綜合服務中心)

參考文獻：

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[2] 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要.2015.

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[7]廣州政府辦公廳正式印發實施.關於貫徹落實國務院加快發展現代保險服務業若干意見的實施方案.2015

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[10]孫華. 養老政策加碼，醫療等6大行業受益[N]. 證券日報,2015-11-14A02.

[11] 李貴卿,廖太平. 老齡化背景下互助養老模式探討[J]. 四川勞動保障,2016,S1:130-131+135.