在經濟發展與社會結構轉型的過程中，作為我國養老的主要方式――家庭養老受到了強大的衝擊，許多家庭的養老服務功能逐漸弱化。同時由於受傳統觀念的影響和社會經濟發展水平的制約，養老機構無論數量還是質量都不能滿足廣大老年人日益增長的多樣化養老需求。因此，養老問題成為目前社會最為關注的熱點、難點問題。建立健全可靠的養老保障體系，大力推進社群養老服務社會化是當前和今後一個時期亟待解決的重要課題。
一、區社群養老服務的基本現狀
2007年，XX區下發了《XX區為老服務工作方案》，將社群養老服務工作作為養老服務社會化工作的重要內容，在全區大力推行。到目前為止，XX區的養老服務工作從無到有，服務隊伍從小到大，服務內容從易到難，取得了很好的社會效果。
一是建立了專兼結合的養老服務隊伍。區政府十分重視養老服務社會化工作，將全區社群服務員、“4050”基地人員納入社群養老服務專職隊伍。建立起一支擁有598人的社群養老服務專職隊伍，其中社群服務人員140人，社群“4050”基地人員458人。這為XX區實行政府購買補貼服務奠定了堅實的基礎。同時，通過廣泛發動，吸納了一大批社群居民，駐社群單位和大中專院校學生加入志願服務行列，全區養老服務志願者達到6323人，補充了社群養老服務力量的不足。
二是確立了兩種包保服務模式。以往我區養老服務工作一直由社群社團組織、社群工作人員和社群志願者在承擔，服務時間和服務內容不固定，服務管理比較鬆散。從去年十月開始，我區對老人的情況進行了詳細的分類，並根據老年人的實際情況，將服務確定為“三個堅持”（即：與重點服務物件每天堅持聯絡一次；每週堅持探望一次；每月堅持進行一次綜合服務）、“六個必訪”（即：生病住院時必訪；生活發生困難時必訪；家庭發生意外時必訪；家庭發生矛盾時必訪；鄰里之間發生糾紛時必訪；房子喬遷時必訪）兩種模式，社群養老服務專兼職服務人員通過簽訂服務承諾、召開服務對接會等形式，與全區2594名老人建立了包保服務關係，其中結成“三個堅持”包保對子 1292個，結成“六個必訪”包保對子1302個，2008年共為全區“三無”、特困、優撫、空巢、高齡、殘疾老人提供服務43000餘小時。
三是構建起養老服務基本框架。通過一年的實踐初步建立起我區養老服務社會化執行框架。區民政局牽頭，負責全區社群養老服務工作的總體協調和排程；各街道社會事務科具體負責各社群養老服務的業務指導，服務監督；在各社群建立起社群養老服務站，負責服務對接、服務回訪和日常服務工作的管理。形成我區養老服務社會化三級服務執行框架。
四是形成了一批品牌工作。各街道、社群在積極落實《社群為老服務工作方案》要求的同時，充分發揮各種資源優勢，調動各方面力量，不斷探索社群養老服務新途徑，形成了如清和街道愛心門鈴、“三心服務”，永昌街道“五樂協會”、“流動敬老院”，桂林街道網上養老服務等一批養老服務的品牌工作，湧現出一大批優秀的專職養老服務員和志願服務隊伍。
二、目前養老服務面臨的困難和問題
老人養老，無論是居家養老還是社會機構養老，由於各種原因，面臨許多困難和問題，很值得關注。主要有以下四個方面。
一是家庭養老功能有“弱化”趨勢。由於家庭的小型化，子女與父母分開居住，從而形成許多“空巢”家庭或獨居家庭，給照顧老年人帶來不便。隨著社會經濟的發展，人們的生活水平不斷提高，醫療條件不斷改善，老年人的壽命延長，高齡老人越來越多，從而出現低、中齡老人照顧高齡父母現象，老人照顧老人困難很多。由於我國實行計劃生育政策，提倡只生一個孩子，第一代獨生子女的父母已逐步進入老年，出現一對夫婦要照顧四位老人現象，而且這種情況將逐年增多，要照料好四位老人，無論是精力還是經濟能力已不大可能。隨著生產和生活的節奏加快，崗位競爭加劇，生活壓力大，青年人在照顧老年人方面，已顯得力不從心。由於上述的幾種原因，顯而易見，家庭養老功能有 “弱化”趨勢。
二是機構養老存在“難化”狀況。眾所周知，投資興辦一所養老機構，需要大量的資金，養老機構在環境營造、設施配置、服務質量、管理水平、醫療保健等方面都有比較高的要求，這就使得養老機構的運營成本較高，使得一些社會力量或個人望而卻步。其次，老年人的收入主要靠退休金、養老金或子女及親屬供養，相當部分老人經濟上不很寬裕，即使老人想住養老機構卻又住不起，形成了養老機構入住率低。再次，因傳統家庭觀念的影響，部分老人及子女在思想上還不能接受“離開子女住養老院”的思想。綜上所述養老機構是高投入、低產出，部分養老機構存在“難化”狀況。
三是敬老、愛老、助老的社會氛圍有“淡化”傾向。儘管通過多年來廣泛的宣傳教育，敬老、愛老、助老的社會氛圍有所好轉，但在某些方面仍有淡化傾向，如從西方傳來的“情人節”和“聖誕節”，節日氣氛十分熱烈，而年年的“老人節”則是濤聲依舊。“情人節”和“聖誕節”用不著政府組織，商家、廠家會自行上陣，各種促銷手段“百花齊放”，青年人奢侈消費，報紙、電臺有關“情人節”和聖誕節的報導“繁花似錦”。而到老人節，就是政府組織活動，節日的氣氛也遠不如上述“兩節”，廠家、商家並不十分積極，極少給老年人消費實惠，要想青年人自掏腰包孝敬年老的父母也是三思而行。以上現象說明敬老、愛老、助老的社會氛圍在某些方面、在某些地方有“淡化”傾向。
四是為老人提供的無償服務有“虛化”現象。為了照料較困難老人的日常生活，各相關部門和社群經常組織各種形式的無償服務活動，如青年志願者的志願服務、“一對一”結對幫扶服務、安裝門鈴的呼叫服務、呼叫系統資訊服務等。這些服務為老人特別是空巢、獨居老人的日常生活照料提供了方便。但目前存在一些“虛化”行為，如學生組織的志願服務，隨著學生的畢業這項服務有的自行消亡，後繼無人；又如一些政府機關、社會組織和個人與社群老人的結對服務，一年就一、二次，不能持之以恆，甚至結對服務也徒有虛名；門鈴呼叫，老人按之無人應答，如同虛設，呼叫系統經常資訊不暢、需求服務的中介組織不落實等，這都說明有些義務服務流於形式。這些問題如不能引起我們的足夠重視，養老服務社會化就不能向廣度和深度發展。
三、推進社群養老社會化服務的建議
養老問題涉及千家萬戶，解決不好將影響社會的穩定，必須引起各級政府的高度重視和全社會的共同關心。必須堅持科學發展觀，以人為本，不斷探索建設中國特色的社群養老服務保障體系，全面推進社群養老社會化服務。
（一）建立健全居家養老社會化服務體系。開展居家養老社會化服務，必須堅持政府主導，發動社會力量共同發展的原則，建立“家庭養老為基礎、鄰里照應為幫手、社群服務為依託、社會力量扶助為補充、政府政策扶持為導向”，以“家庭自助、鄰里幫助、社群互助、社會援助、政府資助、市場介助”為主要服務特徵,集“生活照料服務、醫療康復服務、文體娛樂服務、安全保障服務、精神慰籍服務、法律援助服務”六位一體的全方位居家養老社會化服務體系。確立家庭在居家養老體系中的核心地位。在推進社群社會化養老服務過程中，要特別明確子女的贍養權利與義務，必要時可採取簽訂贍養責任書形式促使子女和老年夫妻之間履行贍養與扶養的法定義務，充分發揮家庭養老在居家養老服務中的積極作用。
居家養老涉及社會的方方面面，做好做實居家養老服務保障工作，離不開政府的引導和扶持。相關部門要建立居家養老社會化工作領導小組，研究探索居家養老面臨的困難和問題，制定配套的政策、制度和規定，提出解決問題的辦法和途徑，構建完善的居家養老服務保障體系，建立監督機制，適時評估中介機構服務效能，督促養老工作落實。街道、社群建立與之相適應的`居家養老服務網路，充分發揮社會中介組織的作用，發展和培養中介組織做好居家養老服務工作。
建立和健全居家養老社會化服務體系，必須實施制度化、標準化和規範化管理。在制度建設方面，要明確各級和各種服務組織的責任，建立健全社群為老服務的各種制度，如對高齡獨居老人探望制度、志願者服務制度、服務監督制度、服務人員崗位責任制度、服務人員獎懲制度等。在標準化管理方面要制定生活服務標準、養老護理標準、衛生醫療服務標準、服務效果評價標準等。在規範化管理方面，制定各種服務的專案和內容、服務價格。服務人員資格認證，堅持持證上崗，並實行簽約制，服務人員信守服務公約。
建立和健全居家養老社會化服務體系，形成多樣化服務方式、多元化服務主體、公眾化服務物件、專業化服務隊伍。形成生活、養護、醫療服務並重；生理、心理服務並存；有償、低償、無償服務並舉。根據老人不同的身體狀況、不同的服務需求給予不同的服務內容，如生活服務、養老護理服務、醫療衛生服務等。在為老人開展生活服務同時也要重視老人的心理健康服務。要根據老人的經濟條件決定其服務實現方式。經濟收入高的按正常收費給予服務；經濟收入一般的可給予微利服務，按優惠價格給予低償服務；對重病、低收入老人、高齡獨居老人和空巢老人及需要幫助的其他特困老人，政府給予資助，由政府購買服務；對有需求的老人都可以享受由社會幫助的無償服務，如結對幫扶、志願者志願服務等。在從事居家養老服務中，必須建立一支具有居家養老護理知識的專業隊伍，這也是確保老人滿意的重要條件。隨著社會經濟的不斷髮展，政府要專門設立特困老人最低養老保障線，確保一部分老人不因生活困難所迫、生病無錢醫治所逼而非正常死亡。
（二） 建立健全養老機構社會化服務體系。社會化養老服務機構，除政府有控制地建設或保留少量示範性、視窗式的老年社會福利機構外，機構養老要呈現多元化的運作機制，“公辦公營、公辦民營、民辦公助”的多種所有制形式並存，相互推動，相互促進，由市場做出優勝劣汰的選擇。無論是“公辦民營”還是“民辦公助”，政府投入大量的資金的最終目的是發展老年社會福利事業，滿足老年人對養老服務的需求。因此，機構養老的發展方向是向老年人提供服務為主。一是機構養老服務不能僅僅停留在住養、康復、護理、日間照料等內容上，還要滿足老人的醫療、教育、娛樂等方面的需求。二是政府要積極鼓勵不同所有制性質的單位和個人投資興辦養老機構。在政策上給予扶持。按建立的床位數給予定期或一次性補助，對承擔“三無”、“五保”物件養老的民辦養老機構，政府按一定比例和供養人數予以扶持和資助。或在給政策的同時，政府在養老機構按比例購買床位，為需要入住的困難老人買單。三是機構養老不可一味貪大求“洋”，要能滿足不同層次老年人的養老需求；發揮機構養老的優勢延伸服務，發展家庭養老院，可以用獨居老人多餘的居室為居家養老室。
（三）建立長效管理機制，推進養老事業向縱深發展。社群養老是一項長期、艱鉅而光榮的事業，也是造福人類促進社會和諧的一項系統工程，必須建立健全養老社會化工作長效管理機制。一是建立監督評估機制。社會化養老服務實行市場運作，對經費使用、服務質量、老人的滿意率都要有一套完善的監督評估體系，有懂技術、會管理的專家，有一支專門的評估師、評估員隊伍。在區縣層面建立養老社會化評估中心，對養老服務中介組織、社會養老服務機構的工作實施評估與監督。二是建立經費保障機制。養老服務設施建設經費、政府購買服務經費要納入各級政府的財政預算與審計；鼓勵社會力量及個人興辦養老機構，吸納更多的社會資金用於社會化養老工作。三是加強社會化養老服務工作的宣傳。要通過各種媒體宣傳老齡工作、宣傳老齡事業，營造“敬老、愛老、助老”氛圍，樹立孝親助老典型，經常做到“電視裡有影象、電臺裡有聲音、報紙上有文章”，增強社會參與意識和責任感、使命感、緊迫感。
四、下一步推進養老服務社會化的具體措施
按照“老有所養、老有所醫、老有所學、老有所為、老有所樂”為總體要求，下一步，我區將根據“統一安排、分步實施、以點帶面、整體推進”的工作思路，以居家養老為基礎、以社群養老服務為依託，以機構養老為補充，以“三無”老人、農村“五保”老人、生活困難老人、有突出貢獻老人、不能自理或部分不能自理的高齡（80週歲以上）和患病 “空巢”老人為服務重點，兼顧各層面老人，逐步建立機制完善、管理規範、服務優良的養老服務體系，推動我區和諧社群建設的整體發展。全區養老服務社會化工作的目標是：為轄區所有年滿60週歲以上（含60週歲）的老年人建立檔案；組織開展老年文體活動，每個社群參加活動的老年人不少於社群老年人口總數的40%；全區所有社群設立養老服務站，服務物件涵蓋轄區所有老人。30%的社群建立日間照料室，根據老人需求採取居家養老、機構養老、社群照料、鄰里互助、專業化服務、志願者服務、購買服務等多種養老服務形式，為老人提供個性化服務，做到重點物件有包保、居家老人有檔案、低齡老人蔘與社群活動，實現養老服務由補缺型向適度普惠型轉變。
（一）完善各社群養老服務站建設。各社群養老服務站要進一步完善工作制度，站內所有工作人員要按照07年《XX區為老服務工作方案》要求，各司其職，搞好配合，充分發揮社群養老服務站，資訊彙集、服務對接、服務拓展的核心作用。各社群養老服務站要依託城市社群服務資訊平臺，在社群普遍建立起為老服務熱線，有條件的社群要建立為老服務緊急救援系統、數字網路系統。
（二）加強養老服務專、兼職隊伍管理。各社群通過服務記錄、服務回訪等辦法，加大對養老服務專業隊伍的管理力度，“4050”基地人員每週入戶服務時間不少於7小時，社群服務員每週入戶服務時間不少於14小時，服務人員入戶服務時間和服務質量達不到規定的，社群可上報街道勞動保障事務所建議辭退。在完成入戶服務工作的同時，“4050”基地人員、社群服務員還要積極參與社群各項為老服務工作，不斷提高我區養老服務工作的整體水平。擴大對養老服務社會化工作的宣傳，積極引導居（村）民、民間組織參與養老服務，吸納駐社群大中專院校中的青年志願者加入社群為老服務隊伍，鼓勵社群低齡老人蔘與養老服務，補充專職服務力量的不足。
（三）建立社群養老服務檔案。一是建立老年人資訊檔案和資料庫，對全區60週歲以上老人的家庭情況、健康情況、服務需求進行登記；二是建立服務資源檔案，對社群“4050”基地人員、社群服務員、社群養老服務志願者進行登記；三是建立服務情況檔案，對社群內重點服務物件實行包保服務，服務物件與服務人員之間簽訂服務協議，對服務情況進行跟蹤記錄。
（四）設立社群日間照料室。社群公共服務用房要按照基本功能齊全、專案搭配合理、服務方便快捷的原則調整房間功能設定。利用圖書閱覽室、活動室、書畫室、日間照料室等服務設施開展“朝至夕歸”的社群照料服務。日間照料室可根據情況設定床位、康復器材、輪椅、達標衛生間、體育活動器材、常見病備用藥箱等服務設施。按照每10名老人配備一個服務人員的標準，選拔優秀社群服務員負責老人的日間照料。日間照料室的日常管理和服務質量監督由社群養老服務站負責。
（五）創新“兌時券”服務的新模式，針對重點服務物件開展居家養老服務。在原有“三個堅持”、“六個必訪”包保服務基礎上，在全區養老服務工作中逐步推行“兌時券”補貼服務模式。各社群養老服務站依據社群調查和老人申請，對老人的實際情況進行評估，對身體不能自理或部分不能自理的“三無”老人每天補貼服務4小時，對能夠自理的“三無”老人每天補貼服務1小時，對“空巢”老人中有突出貢獻老人（主要包括老紅軍、建國前參加工作老革命、省級以上老勞模、國家級老專家）、生活困難優撫物件、低保老人、70週歲以上低保邊緣老人給予補貼服務，身體能夠自理的每週補貼服務2小時，身體不能或部分不能自理的每天補貼服務1小時。對空巢老人中不能自理或部分不能自理的患病、高齡（80週歲以上）老人每人每週補貼服務1小時。
我區把每年用於居家養老服務建設的現金印製成等額養老服務“兌時券”，按照就近服務、屬地管理的原則，將“兌時券”按標準發放給老人，由“4050”基地人員、社群服務員對符合居家養老補貼服務條件的老人進行包保服務，老人根據服務員的服務質量和滿意程度返回給服務員一定數額的“兌時券”，服務時間按照每滿1小時為1次進行計算，按正常標準服務人員每服務一次從被服務物件手中獲取一張“兌時券”，每月持“兌時券”到社群養老服務站兌換現金報酬。這種以“兌時卷”確定服務報酬的服務模式，有效解決了公益性崗位服務員與居（村）委會之間“看得見管不著”的管理和服務相脫節，服務員與老人間的供求不符，服務質量偏低，服務員與崗位間的有人無崗和有崗無人等諸多問題。
（六）開展多種形式的為老服務。整合利用各種社群服務資源，採取無償、低償相結合的方式，開展多種形式的愛老助老活動。結合社群實際，開展文體娛樂、老年教育、會友聊天、法律諮詢、老年課堂、心理諮詢及疏導等各具特色的精神慰藉服務。根據老人需求，藉助社會力量，開展家政服務、代買代辦、配餐、家電維修、管道疏通、送醫送藥等低償生活服務。
（七）開展民辦公助試點工作。按照《XX市養老服務機構管理辦法》和《實施細則》要求，結合年檢工作，對區內的養老服務機構進行調查摸底和稽核，進一步規範管理。選擇服務條件好、人員素質高、公益願望強、服務誠信度高的養老機構開展民辦公助試點工作。對指定的負責接納重點為老服務物件的養老機構給予適當補貼，探索制定養老機構民辦公助的補貼辦法。
