為學習借鑑XX市城中村改造經驗，研究探索城市改造思路，積極穩妥做好中心城市城中村改造工作，3月14日市委常委、XX區委書記王大睿帶領市建設局、規劃局、區政府、崆峒山生態文化旅遊示範區及區發改局、建設局、規劃局、柳湖鄉等單位負責人赴河南省XX市學習考察城中村改造工作。考察組先後深入XX市XX區三裡橋等部分城中村改造小區進行了實地考察，並與有關部門負責同志進行了交流，觀看了有關展覽，大家普遍感到XX市城中村改造理念新、力度大、辦法多、機制活，效果好，具有較高的學習借鑑價值。
一、XX市城中村改造基本情況
XX市位於河南省中部，下轄XX市、XX市、XX縣、XX縣、XX縣和XX區6個縣（市、區），98個鄉（鎮、辦事處）、2339行政村（社群），總面積 4996平方公里，總人口458萬。主城區由XX區、新區、開發區、XX區和XX縣縣城區組成，需要改造城中村及棚戶區172個，其中城中村160個，棚戶區12個，涉及村居民10.7萬戶、企事業單位1762個。自2007年啟動城中村和棚戶區改造工作以來，XX市委、市政府按照“統一規劃、科學安排、有序推進”的原則，共實施城中村棚戶區改造專案80個，其中，XX區26個，新區6個，開發區7個，XX區25個，XX縣16個，截至目前，有26個已完成，有18個正在進行拆遷和詳規編制等前期工作，有35個正在進行安置房建設，已完成拆遷813萬平方米，建成安置房180萬平方米，正在建設安置房 242萬平方米，累計完成投資377億元。
二、XX市城中村改造主要做法及經驗
XX市城中村改造工作堅持“政府主導、市場運作、群眾自願、縣區負責、成熟一個、改造一個”原則，建立了一套強有力的工作機制、著力激發社會各方面的積極性、創新運作模式破解資金等難題，有效推動了城中村和棚戶區改造工作。
（一）群眾參與是推進城中村改造的重要方式。在城中村改造中XX市堅持讓群眾全程參與監督管理。在前期工作中，創新宣傳形式，印製併發放城中村改造宣傳手冊，許昌日報開闢城中村改造政策問答，許昌電視臺開闢現場採訪專欄，廣泛宣傳城中村改造的重要意義，充分調動社群幹部和廣大群眾支援改造、參與改造的積極性。改造實施由村社在徵求群眾意見的基礎上，向縣（區）政府提出申請，市區兩級進行批覆。所有改造方案由村民委員會負責制定，經全體會議或代表大會討論後，在村組、社群、街道辦事處進行“三榜公示”，廣泛徵求群眾意見，反覆修改完善，根據社群實際做到“一村一策”。改造工程啟動初期，XX市每個縣區根據整體規劃和市區批覆的社群改造方案，先期確定 1-2個社群進行試點，分類分批次有序推進改造工程。在改造實施過程中，邀請民意代表全程參與和監督改造工作的各個環節，在每個城中村改造現場樹立公示欄公開規劃圖、安置小區效果圖，真正做到改造體現群眾意願，維護群眾利益。
（二）規劃先行是推進城中村改造的關鍵環節。城中村改造中XX市委、市政府始終堅持“先規劃，後實施”的方針，以規劃為引領，用規劃引領改造，用規劃控制建設。目前，全市已經完成城中村改造控制性規劃 103個、修建性詳細規劃71個。市規劃、國土等部門以城市總體規劃為指導，做好控制性規劃編制的指導服務，充分體現村民在醫療、健身、休閒、教育、就業等方面的需求。每個城中村改造專案都科學合理規劃停車場、公共綠地，以及中國小、託兒所、幼兒園、社群服務中心等公共服務設施，確保入住後的村民生活便利。所有城中村安置樓都在本村本社範圍內以原地選址為主，異地選址為輔，先建設安置樓後徵收拆遷現有建築，安置樓建設以9-12層小高層為主，所有安置樓專案開發企業利潤控制在10%以內，最大限度的保障了群眾利益。市規劃、住建、國土、教育等部門每年都組織兩次城中村及棚戶區規劃執法大檢查，確保城中村改造的容積率及附屬配套工程等落實到位。
（三）讓利於民是破解徵收難題的有效舉措。土地房屋徵收歷來是城中村改造面臨的最大難題。XX市堅持依法徵收、讓利於民、陽光操作，保障了徵收工作的順利推進。城中村改造啟動以來，XX市就嚴格按照《河南省實施<國有土地上房屋徵收與補償條例>若干規定》、《XX市城市規劃區國有土地上房屋徵收與補償暫行辦法》等政策規定，依法推進徵收工作。按照超前謀劃、群眾申請、調查摸底、制定方案、簽訂協議、張榜公示、房屋拆遷、安置房建設的工作流程，規範每一個環節的執行和操作標準。對估價機構的選擇、房屋面積丈量、補償協議簽訂、補償資金髮放、特殊困難群眾認定條件和認定結果等環節都進行公示。堅持“一個政策講到底、一把尺子量到底、一個標準管到底”。市上專門成立由紀檢監察人員、人大代表、政協委員、被徵收折遷群眾代表參加的房屋徵收補償費用發放核查組，對群眾提出的異議進行復核調查，對存在的問題及時糾正，確保折遷安置工作公開、公平、公正。在群眾安置工作中，XX市補貼力度很大，XX市安置樓建設成本每平方米2200元，而面向群眾出售的安置樓價格為每平方米560元，遠遠低於成本價。安置樓原則上每戶一大一小兩套房屋共200平方米，對原有建築面積超過200平方米的按照每平方米 560元的標準進行貨幣補償，不足的仍按照200平方米進行安置，超出原有面積的部分群眾按照每平方米560元的標準補繳差價。XX區根據舊城區居民住宅面積差距較大的問題，在安置房建設中，把建房面積分成60、90、120平方米3種戶型，每戶拆遷面積低於戶型面積的，按最接近的上限戶型安置，如原拆遷面積50平方米，按60平方米進行安置，其中，50平方米與拆遷補償款相抵，另外10平方米按建設成本價收取。在安置房分配上，按照拆遷協議簽訂順序和實際搬遷時間綜合考慮確定回遷次序。在選房上採取“一高一低、一大一小”的辦法，即每戶在選房時，200平方米安置房在選一套低層的同時，還要選一套高層，在選一套120平方米大戶型的同時，還要選一套80平方米小戶型的住房。針對被改造村的村民在房屋拆除後不能及時提供過渡房的問題，各縣（區）參照市場租金標準，計發租金補貼，按每人每月200元，每月及時發放到村民的手中。在採取徵地拆遷補償資金入股的社群，安置房建設期間，在事先確定股息的基礎上，每月計息，按時發放。在村民過渡期間，村民的子女入學、生產、生活、就醫等問題，各縣（區）都明確專人認真落實，妥善解決了村民的後顧之憂。為解決城中村改造後村民就業和生活問題，各縣（區）按照有關政策，對涉及城中村改造的村民全部納入社保、醫保，生活困難的納入低保。對有就業能力的村民進行免費培訓，幫助就近進入工業集聚區、科技創業園、商貿物流區等就業。對年紀偏大、文化水平低的村民，有的組建物業公司參與小區的物業管理，有的組建市政管養公司參與市區綠化養護、道路保潔。XX縣在物業管理方面根據開發商、物業公司、業主的責、權、利，合理確定管理費用，並採取土地入股、預留商鋪等辦法積極創收。如鄧莊社群村民入住小區後不僅可免除水電氣暖和物業管理費，每人每月還可得到480元的生活補貼。
（四）政府主導市場運作是城中村改造的基本原則。在城中村改造中XX市政府在堅持規劃主導、政策主導、徵收主導、土地利用主導的同時，加大市場運作力度，做深做透資本運作這篇文章，在運作中搞好規劃設計、算賬論證、盈虧找平。在整個改造工程中XX市政府放權讓利，城中村改造建設用地在扣除必須上交的五項費用後，全部返還各縣區用於城中村改造，對於行政性收費全免，事業性收費只收取成本費，最大限度的降低安置房的建設成本。所有城中村改造安置房建設用地由縣（區）政府稽核確認，按土地利用現狀依法轉為國有，辦理國有土地使用證。對配套開發用地，堅持走招拍掛程式。各縣區建立土地整理融資收儲工作機制，吸納社會資金和實力強的企業集團參與土地整理，有效破解了資金瓶頸。在具體開發建設中堅持一村一案，拼盤算賬，把舊村現狀土地存量、人口安置總量與開放商投資綜合算賬，實現淨地與毛地拼盤算賬，對原址不足以彌補開發企業拆遷費用及安置群眾造成的損失，按照規劃拼盤搭配一定比例的土地，解除開發企業的後顧之憂，充分調動了各類企業參與改造建設的積極性。經過5年的實踐，XX市已經形成了多元化的運作模式：一是政府統徵儲備模式。即由政府統一徵收、統一拆遷、統一儲備、統一出讓、統一安置，拆遷騰出的土地淨收益用於城中村改造支出。僅XX區2008-2010年就騰空土地3700畝，出讓土地1100畝，實現土地收益16億元。二是村企共建模式。即由政府制定規劃、優惠政策，吸引開發商融資改造。如XX縣的武店村由瑞貝卡公司投資1.2億元直接進行打捆綜合開發，作為投資回報，改造後置換出的380畝集體用地依法轉換為國有商業建設用地，由投資商進行開發建設。三是代建制、回購制、委託開發模式。採取這三種模式的專案主要集中在XX區，即按照事先約定，等到安置房建設到一定程度，由XX區支付工程款，然後再重新確定投資商。XX區的孫灣社群等11個專案採取的是主體工程回購制，目前這11個專案已全部交付使用。
（五）健全機制是推進城中村改造的根本保障。城中村改造啟動以來，XX市委、市政府就把這項工作作為加快城市化程序、改善民生的“重頭戲”來抓。一是加強領導。XX市成立了由市委常委、主管副市長任組長，市住建、規劃、國土、發改、財政、民政、公安、信訪等單位為成員的市城中村改造工作領導小組，並抽調專人組成辦公室，為城中村改造工作提供政策指導和協調服務。“四區一縣”分別成立了縣區長任指揮長的城中村改造指揮部，建立與市領導機構相銜接的組織體系和工作機制，實行縣級幹部包鄉鎮，鄉鎮幹部包村組，村組幹部包住戶的劃片包乾制，形成了一級抓一級、層層抓落實的三級聯動機制，為全面推進城中村改造工作奠定了堅實基礎。二是明確責任。XX市城中村改造工作領導小組統一負責城中村改造工作的組織領導、政策制定、方案審批和指導協調，各相關職能部門負責城中村改造相關工作的複核、審批、考核、督導等。各縣（區）政府為城中村改造工作的直接責任人，具體負責本轄區範圍內城中村改造控制性詳細規劃的編制及改造方案的申報、拆遷安置及建設管理等組織實施。三是強化排程。XX市委常委會每2個月、市政府常務會每月聽取一次城中村改造工作情況彙報，研究解決城中村改造工作中出現的問題，指導城中村改造工作健康有序推進。在專案謀劃上，由市規劃局牽頭，市國土、發改、住建等部門配合，對第二年所上專案進行謀劃，然後與各縣（區）進行反覆對接，報市委、市政府確定後作為市城建重點專案印發實施，確保城中村改造專案“成熟一個，實施一個，成功一個”。市城建重點專案協調辦公室對全市城中村改造專案，堅持“日督查、周通報、季排名”制度，排名情況在《許昌日報》、許昌電視臺等新聞媒體進行通報。各縣（區）認真落實城中村改造工作聯席辦公會議制度、周例會制度、限時辦結會制度，為城中村改造順利推進提供保障。四是政策配套。自2007年實施城中村、棚戶區改造以來，XX市政府先後出臺了《關於印發XX市區城中村改造工作的意見》（許政辦〔2007〕73號）、《關於經濟適用住房和城中村改造群眾安置住房建設優惠政策問題的會議紀要》（許政紀〔2007〕52號），《XX市城市規劃區國有土地上房屋徵收與補償暫行辦法》、《XX市城市規劃區國有土地上房屋徵收與補償工作流程》和《XX市城市規劃區集體土地上房屋徵收與補償工作流程》等政策措施，並積極爭取國家省上經濟適用房等保障性住房政策支援，全方位保障城中村改造工作順利推進。
綜合分析XX市城中村改造工作，政府主導、市場運作、群眾自願、讓利於民等作法具有很好的借鑑意義，但是由於實行先徵地建設安置樓，後拆遷出讓土地，所有樓盤以小高層為主，佔地較多，並以低於成本的價格向群眾出售，前期徵地投入資金量大，安置樓建設補貼力度大，對具有較大的壓力。
三、XX市城中村改造對我們的啟示
對平涼中心城市而言，可直接開發利用的土地資源緊缺、財政收入有限，實力雄厚的大企業相對較少，大規模地進行城中村改造是一項艱鉅而又複雜的任務，必須學習借鑑外地成功做法，總結以往城中村改造和棚戶區改造的經驗，結合發展實際，解放思想、創新探索，大膽實踐，努力尋求出適合本地實際的城中村改造道路。
一要摸清底子，科學論證。調查摸底、科學制定方案是城中村改造的基礎。要組織有關專家和專業技術人員對中心城市城中村情況進行逐戶調查，詳細瞭解城中村分佈、基礎設施配套情況以及居民住房、人口、收入等情況，建立臺帳，摸清底數，精確測算，為拆遷、安置、補償、規劃設計等工作打下良好的基礎。目前，中心城市規劃區範圍內涉及XX區的鄉鎮、村社有柳湖鄉10個村、峽門鄉5個村、崆峒鎮13個村、崆峒山生態文化旅遊示範區天門村，共計29個村177個社14735戶61372人。近幾年，先後進行了部分城中村改造，柳湖、天門村等村已建成農民安置樓133幢，安置農民7515戶20953人，但仍有一定規模的城中村存在，城中村內配套設施不完善，環境髒亂差，農民、居民交叉，情況複雜，甚至部分割槽域違章建築十分突出，必須按照國家省市有關政策規定，科學制定改造方案，積極穩妥推進。
二要群眾自願、參與管理。城中村改造涉及廣大群眾的切身利益，情況十分複雜，因此，在決定實施城中村改造之前，一定要以村或社為單位，廣泛徵求群眾的意見建議，群眾同意和支援的就進行改造，群眾不願意的就暫緩改造。在改造過程中，始終把群眾是否滿意作為衡量城中村改造是否成功的唯一標準，最大限度地讓利於民，保證群眾在住房條件提高的同時生活水平不降、經濟收入不減。改造方案、徵收補償方案和規劃選址、規劃編制等問題都由村社提出意見，有關部門指導完善，經社群、村民委員會全體會議或代表大會討論通過後，逐級上報市區政府審批。在徵收補償時，由區、鄉（鎮）、社群（村委會）共同協商，委託具有一定資質的評估機構評估徵收補償價格，在此基礎上，充分尊重群眾意願，引導群眾開展自我評估，徹底打消徵收疑慮。真正讓群眾參與到整個改造過程中，充分享受到改造的成果，爭取更多群眾的理解和支援，確保工程順利實施。
三要整體規劃、分步實施。城中村改造是一個系統工程，不能簡單的認為就是拆舊房建新房的問題，而是要把城中村改造放到城市未來發展的大局中去統籌考慮，科學編制城中村改造總體規劃、控制性詳規和修建性詳規，確保規劃的主導地位、統籌地位和先導地位，使改造後的`城中村真正融入城市，成為規模適宜、設施完善、環境優美、文明有序的新型社群。規劃部門要根據中心城市總體規劃和城市發展需要，本著“合理佈局、集約用地”的原則，按照群眾意願、改造範圍、改造難度等情況，對城中村改造進行分類，制定一個長遠的改造規劃或目標，逐年逐區域實施。先期結合棚戶區改造工程，儘快完成棚戶區內的城中村改造工作，然後根據城中村分佈現狀，逐步推進剩餘城中村改造，開發建成一片，拆遷改造一片。在具體的實施過程中堅持先建設安置樓後徵收拆遷舊建築，所有改造安置小區就近在本村本社內規劃選址，一次整體建設安置到位。每個改造小區規劃建設都要持高起點、高標準，幼兒園、社群辦公用房、超市、衛生院、娛樂場所、停車場等公共服務設施都要一次配套建設到位，在建設時序上必須先建回遷安置樓，然後開發商品房，優先確保拆遷群眾的生產生活。由於平涼中心城市可利用土地資源十分有限，所有安置樓建議以18層以上高層為主，集約用地，提高利用效率。通過統籌規劃、分步實施，縮短改造時間，確保改造按期完成。
四要政府主導、市場運作。城中村改造是一項涉及面廣的系統工程，破題難、啟動難、推動難，必須強化政府主導，把握政策導向，積極爭取國家省上各類保障性住房政策支援，用足用活上級政策，發揮政策的促動作用，堅持讓利於民、讓利於投資者的原則，以群眾、開發商、政府“三滿意”為標準，制定出臺優惠扶持政策，減免相關行政性收費，建立健全徵收風險評估、徵收補償安置等一系列配套措施，有效平衡各方利益，確保工程快速推進。充分發揮政府資金投入的導向作用，市區兩級每年從中心城市土地出讓收益中拿出一定的資金投入城中村改造，城中村改造土地出讓收益全額用於城中村改造。市場運作就是要充分發揮土地利用在“城中村”改造工作中的基礎性作用，注重在盤活存量、增加總量上功夫，實現集約節約用地和陽光操作，以較少的土地創造了更大的經濟和社會效益。針對平涼中心城市可利用土地面積較少，城中村建設密度大，缺乏大型城市開發建設企業集團的實際，建議在支援本地企業參與改造的同時，加大對外招商力度，吸引省內外實力強、信譽好的大型房地產企業參與城中村改造。通過大型企業開發改造一村、一社或中小型企業聯合開發一村、一社等方式，保障開發改造資金到位、管理到位，建設安置到位。充分發揮村社兩級的主動性，鼓勵各村社採取村企共建的方式進行自主改造；對集體經濟實力強的村，以社為單位，採取集體投資、群眾自願集資、銀行貸款等方式籌資，由村社組建經濟實體自行實施改造，政府指導協調，相關部門依法監管。這樣既可以減少政府在安置樓和前期徵地拆遷中的資金投入，使財政資金可以投入到更多的基礎設施及公益事業上，又可以避免行政力量過多的介入，減少社會問題。
五要嚴格政策、陽光操作。在城中村改造過程中要堅持依法行政、陽光操作，通過公開招投標，選聘資質高、信譽好、能力強的開發企業參與工程；通過建立專款專用制度，確保城中村改造資金安全；通過制定科學的補償安置方案，及時公佈拆遷安置方案和補償標準，實行先簽協議、先拆遷的先選房，所有補償款、選擇的房源及時公示，接受社會監督，實現安置補償的公平、公正和透明。在房屋徵收補償上，建議參照XX市的做法，房屋按照每戶200平方米（一大一小、一高一低）的標準進行安置補償，原有建築超出200平方米的部分按照安置樓成本價進行補償，不足的按照200平方米安置補償，面積差額部分群眾按照安置樓成本價補繳差價，最大限度的讓利於民。這樣既有利於減少房屋徵收的資金投入，又能通過市場利益導向機制在一定程度上遏制違章建築。
六要強化領導、統籌力量。城中村改造是一個綜合工程、社會工程，面臨著資金難、拆遷難、安置難等諸多困難，只有統一領導、精心組織、各個部門通力協作、全社會上下齊動，才能確保改造工程順利推進。市區成立專門的城中村改造領導小組，實行定期例會制度，建立健全排程監督體系，全面掌握城市城中村改造的進度以及工作推進中出現的新情況、新問題，及時協調解決改造工程遇到的各種困難和問題，形成上下貫通、協調一致、職責明確、分工細化的的組織領導體系和工作推進體系，確保工程順利推進。
