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歐美環評制度改革經驗借鑑

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近年來受我國生態文明體制改革、政府簡政放權、環境管理制度調整、資訊公開和公民環境參與意識增強等因素的驅動,環評制度也面臨著新一輪的優化和完善,歐美環評制度改革的經驗和做法值得參考和借鑑。

歐美環評制度改革經驗借鑑
  歐美環評制度改革的經驗

近年來,歐美國家政策、規劃和專案環評各層次的側重和關係已經逐步釐清。歐美國家將環評作為公眾參與和決策的工具,而逐漸弱化環評的審批功能。

歐美環評制度改革發展主要有以下幾點經驗:

第一,明晰政策、規劃和專案環評的層次體系。

國際上環評一般分為戰略和專案兩個層次,其中專案環評開展的時間最長,體系較為完善,而戰略環評開展時間較短。近年來,歐美國家逐漸將戰略環評區分成政策環評和規劃環評兩個層次,政策、規劃和專案環評各層次的側重和關係已經逐步釐清。規劃環評的物件一般含有多個具體專案,評價未來5年~10年的規劃;而政策環評的物件一般不涉及具體專案,評價時間尺度更長的政策檔案、區域或行業發展戰略等。歐盟在制修訂《環境影響評價指令》《戰略環評指令》時,都需要根據《更好的管理》導則進行政策環評。政策、規劃和專案環評在制度設計上就聯絡了起來。

以建設一個千萬噸級煉油專案為例,政策環評主要討論的是能源政策的環境影響和合理性,也就是與其他能源替代方案對比,是否需要這個煉油專案。規劃環評主要是比選專案的規模、選址和佈局(包括原油碼頭、管道、成品油市場等的佈局),選擇出一個適宜的專案方案。而專案環評主要是論證生產工藝的先進性、環保措施的有效性等,對於歐美髮達國家來說,也就是要論證專案的環保水平是否為國際一流。當然,政策、規劃和專案3個層次有時無需絕對分割。例如,荷蘭在實踐中就採取靈活的方法,有時將特定政策和規劃環評、規劃和專案環評合併進行。

第二,提高專案環評效率與納入新興議題並重。

近年來,歐美在環評制度改革特別是在專案層次上,非常注重提高效率。例如,美國在環評制度改革中,探索制定豁免目錄,將沒有重大資源環境影響的專案及時列入目錄,以減少不必要的環評工作,目錄也會定期更新。因為美國除了聯邦機構需要遵照《國家環境政策法》執行環評制度外,各州也制定了各州的環評法律法規。雖然聯邦和各州的環評規定大體一致,但存在管理要求和流程不一致等問題。為此,美國聯邦積極與各州協調,對比聯邦和州的法律法規,已經與20個州完成了環評制度的對接與整合,解決了專案重複環評的問題。

在提高環評制度效率、為專案環評減負的同時,歐美環評也積極納入新興議題,以應對新的環保形勢。例如,美國近年來逐漸將氣候變化、災害、環境正義、入侵物種、生態系統服務等納入環評導則;歐盟也開始將環境健康、氣候變化、生物多樣性等納入環評。

第三,突出環評作為公眾參與工具的本義。

環評是輔助決策的預測性工具,具有不確定性。因此,歐美國家對於環評的本質認識是將其作為公眾參與和決策的工具,而逐漸弱化環評的審批功能,即弱化政府對專案環保的“背書”。例如,在戰略環評中,歐盟規定了多個公眾參與機會,包括戰略環評和報告書形成階段、戰略決策階段、戰略實施監測階段等,同時對公眾參與的物件和方式提出了詳細要求。

除了在環評法規方面的細化外,歐美還通過法院訴訟強化其公眾參與效果。例如,荷蘭環境評價委員會以法院對其環評報告評估意見的支援率,作為評估質量的評價標準之一。

第四,環評與許可證制度相互融合。

作為固定源的環境管理制度,排汙許可證逐漸在全球各國推廣。因為是對同一專案的兩個行政許可,歐美國家也在推動兩個制度的融合,既保證制度的有效性,也減輕行政負擔。

歐美環評與許可證制度都有較好的銜接。美國《國家環境政策法》規定,聯邦機構如果要開展可能顯著影響環境質量的活動,需要事先進行環境影響評價,而發放排汙許可證,就屬於顯著影響環境質量的活動,因此兩者在制度上是相互連線的。需要注意的是,美國聯邦環評是聯邦機構的內部管理程式,評價物件是聯邦活動(例如聯邦資助的工程、發放排汙許可證等),審批者是這個聯邦機構的首長。而排汙許可證的申請者是企業等排汙單位,發放許可證的是環保管理部門。

歐盟規定政府機構在評估許可證申請時,要使用環境影響評價的結果,在發放許可證中,要納入環境影響評價中的環保措施。以荷蘭為例,專案申請者一般同時報送環評報告和許可證申請材料,分別由兩個組(可能是不同的環保機構)稽核。兩個組會相互校對,期間可能要求專案申報單位修改環評報告或許可證申請材料,直到兩者都通過。在通過後,政府機構會發布類似“某專案環評通過,可以開始申請許可證”的通知,之後專案單位獲得許可證並開工建設。需要注意的是,環評通過的通知並不屬於行政許可,只有綜合環境許可證才是申請者持有的行政許可。