一提起民用航空，人們往往容易想到公共航空運輸，而對通用航空了解不多或知之甚少。其實通用航空是民用航空的重要組成部分，一國民航業的健康協調發展離不開通用航空。那麼，下面是由小編為大家分享中國通用航空法律制度完善分析，歡迎大家閱讀瀏覽。
一、通用航空的定義和範圍
一提起民用航空，人們往往容易想到公共航空運輸，而對通用航空了解不多或知之甚少。其實通用航空是民用航空的重要組成部分，一國民航業的健康協調發展離不開通用航空。由於通用航空具有飛行作業專案多樣化、航空器品種繁雜、空域使用隨意性大，使用機型多、飛行時間不確定等基本特徵，這就決定了管理通用航空在很多方面與管理公共航空運輸航空有較大的區別，因此需要用專門的通用航空法律法規和標準來規範通用航空活動。
首先我們需要明確通用航空(general aviation)的定義和範圍。由於各國的情況不同，通用航空所包含的內容也有所區別。如美國的通用航空非常發達，大多數用於通用航空活動的航空器為商社或個人擁有，因而商社自用商務航空和個人消遣飛行是美國通用航空活動的主要類別，其次是航空訓練、航空體育和農業航空作業。而法國的通用航空分為輕便航空(1'aviation here)，自用商務航空(1'aviation d'affaires)和航空作業(le tra-vail aerienj三大部分，其中又以輕便航空佔居重要地位。
《中華人民共和國民用航空法》(以下簡稱《民用航空法》)第145條規定通用航空是指使用民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動，包括從事工業、農業、林業、漁業和建築業的作業飛行以及醫療衛生、搶險救災、氣象探測、海洋監測、科學實驗、教育訓練、文化體育等方面的飛行活動。
《通用航空飛行管制條例》是我國頒佈的第一部有關通用航空方面的飛行管理條例，第3條規定本條例所稱通用航空，是指除軍事、警務、海關緝私飛行和公共航空運輸飛行以外的航空活動，包括從事工業、農業、林業、漁業、礦業、建築業的作業飛行和醫療衛生、搶險救災、氣象探測、海洋檢測、科學實驗、遙感測繪、教育訓練、文化體育、旅遊觀光等方面的飛行活動。這裡的定義比《民用航空法》關於通用航空的定義更具體了，但內容並無實質變化。
《一般執行和飛行規則》把民用航空分為三部分：公共運輸航空、通用航空及航空作業，但未對通用航空進行明確定義。該規則從運營人角度把通航企業分為商業非運輸運營人及私用大型航空器運營人、航空器代管人，從業務上分為一般商業飛行、訓練飛行、空中游覽、農林噴灑作業飛行、旋翼機機外載荷作業飛行等，對於超輕型飛行器的執行要求，定義為由單人駕駛、僅用於娛樂或體育活動、不需要任何適航證的小型空中飛行器具。
《國際民用航空公約》附件六——《航空器的執行》採用排除法對通用航空加以定義。通用航空執行是指除商業航空運輸執行或航空作業((GA/AM)執行以外的航空器執行。航空作業是指航空器用於專門的服務，諸如農業、建築、攝影、測量、觀察與巡邏、搜尋與援救、空中廣告等執行活動。由 GA /A M提供的為獲取報酬進行的航空活動，為人們提供了不可或缺的服務和安全有效的生活。附件6第II部分是涉及國際通用航空的定翼飛機。第III部分包括了直升機的國際商業運輸飛行和通用航空飛行。
我國關於“通用航空”的概念與國際民用航空組織的定義是有區別的，《民用航空法》對於通用航空活動的定義較為籠統，通用航空的範圍比《國際民用航空公約》附件六的規定要寬，並未將作業飛行從通用航空中區別開來。航空作業執行與其他的通用航空執行有相同之處，但航空作業執行是以“出租和報酬”為目的的，而通用航空大多不以“出租和報酬”為目的，因此世界上大多數國家不將航空作業作為通用航空對待，並且一般不對通用航空執行頒發“航空運營人合格證”，而對航空作業執行進行管理並頒發航空運營人合格證。另外，國際民航組織的航行委員會認為航空作業執行與其他的通用航空執行在本質上有較大的不同，不具有國際性，沒有必要制定航空作業的標準和建議措施。因此公約附件6第II部分是不適用於航空作業，一般由各國自己制定法規規章進行規範。
為此，在修改《民用航空法》時，應將通用航空和航空作業分別定義，這樣不僅可以保證概念清晰，與國際民用航空公約附件的要求相一致，也便於今後分別對通用航空和航空作業作出不同的規定。因此建議將《民用航空法》第145條修改為：通用航空，是指使用民用航空器從事公共航空運輸、航空作業以外的民用航空活動，包括但不限於通勤飛行、出租飛行、公務飛行、私人飛行和體育訓練飛行。航空作業包括從事工業、農業、林業、漁業和建築業的作業飛行以及醫療衛生、搶險救災、氣象探測、海洋監測、科學實驗等方面的飛行活動。
二、我國通用航空的發展概況
近幾年，我國的公共航空運輸高速發展，與之形成鮮明對比的是通用航空尚仍處於較低的水平，與發達國家相比還有不少差距。據國際民航組織統計，2005年，183個成員國註冊的通用航空飛行器總數為338820架，是從事商業運輸飛機數量的七倍多。我國全部通用航空飛機數量僅為450架，僅相當於世界總數的1.3%。截止到2006年底，通用航空全行業飛機、直升機(含教學訓練、機場校驗飛機、直升機)數量為707架，通用航空年作業飛行小時數達到98700小時，通用航空飛行180000 小時。2001年，美國約有205,000架通用航空器(佔總航空器的96%)，而固定航班商業航空的飛機則有7，100架(佔總航空器的4%)。美國現有19,100個公共或私人機場，而固定航班之商業航空僅在其中的651個機場運作。1998年，美國205,000架通用航空器共執行了28,100,000小時的飛行，每年產生達1000億美元的經濟效益。 除美國外，澳大利亞、加拿大、巴西等國家的通用航空整體實力和發展水平也要遠高於我們。總體而言我國的通用航空與運輸航空的迅速發展、國民經濟的整體實力極不相稱，與中國民航在世界民航的大國地位極不相稱。
儘管我國通用航空的發展水平還不高，但我國的國民經濟發展、地方經濟建設和航空消費需求迫切需要通用航空提供更廣泛的'服務，通用航空市場前景十分看好，尤其是公務飛行、飛行駕駛執照培訓飛行、航空器代管、觀光遊覽飛行等專案的航空消費市場需求量很大，飛行量逐年遞增，小型航空器短途商業運輸等專案的市場需求也日益增長。由於通用航空機型小，起降條件要求較低，運營成本低廉，無需大量資金投入即可有效改善經濟欠發達地區和偏遠地區的交通條件。國外投資商、通用航空器製造商和推銷商都十分看好中國通用航空的巨大潛在市場，積極在中國尋求合作。
通用航空是民用航空的重要組成部分，它直接為工農業生產、能源開發和科研服務，保證了國家重點建設的需要，對促進國家各行業的發展、提高人民生活水平起著不可替代的作用。通用航空是一國民航業實現產業升級，向高層次發展的重要基礎，我們要摒棄重運輸航空輕通用航空的舊觀念，建立運輸航空與通用航空均衡發展、民航業“兩翼齊飛”的發展格局。為大力發展我國的通用航空事業，國家不僅需要出臺支援通用航空發展的政策，也有必要對相關的法律制度進行修改和完善，建立一整套管理通用航空的法律法規和標準體系，為通用航空發展創造良好的法律保障環境。
三、我國通用航空法律法規體系
(一)國內法淵源
除《民用航空法》對通用航空有專門規定外，近年來，我國制定頒佈了一系列有關通用航空市場準入、執行標準以及外商投資通用航空業等方面的法規、規章等，成為規範通用航空活動的法律依據，初步形成了通用航空法律法規體系。
1、法律
《中華人民共和國民用航空法》，1995年10月30日頒佈，1996年3月1日正式實施。這部法律第十章第145條至150條對在我國從事通用航空活動須具備的法定條件做出了規定，設定了通用航空的定義以及從事通用航空活動的條件，明確提出保障飛行安全，保護使用者、地面第三人以及從事通用航空活動的單位和個人的合法權益。
2、行政法規
(1)《國務院關於通用航空管理的暫行規定》(國發〔1986〕2號)於1986年1月8日由國務院釋出。該規定首次將“專業航空”更名為“通用航空”，明確了通用航空行業管理機構、從事通用航空活動需履行的報批手續、從事通用航空經營活動的審批管理程式等。在《民用航空法》出臺之前，該規定為通用航空行業管理提供了法規依據。目前該規定仍作為實施通用航空企業赴境外開展經營活動的行政許可的法律依據。
(2)《通用航空飛行管制條例》(國務院、中央軍委第371號令)，(2003年1月10日中華人民共和國國務院、中華人民共和國中央軍事委員會聯合頒佈，自2003年5月1日起施行)。該條例是管理通用航空飛行活動的基本依據，在通用航空飛行的空域管理、服務保障、審批手續等方面做了進一步調整，規範了從事通用航空飛行活動的單位或個人向當地飛行管制部門提出飛行計劃申請的程式、時限要求;明確了一些特殊飛行活動所需履行的報批手續和檔案要求。它是我國頒佈的第一部有關通用航空方面的飛行管理條例，為我國長期處於瓶頸狀態的通用航空事業注入了活力，也是對通用航空活動依法管理的重要舉措，對於合理開發和充分利用國家空域資源，保障飛行安全和通用航空事業的發展產生了積極的促進作用。
3、部門規章
目前涉及到通用航空的民航規章共30多部，內容包括經濟管理、安全執行、執照管理、作業標準等方面，主要有以下幾部規章：
(1)《一般執行和飛行規則》(CCAR-91，民航總局第120號令)，2004年6月1日開始施行。該規章適用於在中國境內的所有民用飛行以及使用在中國登記的民用航空器所執行的所有執行。它不僅完善了對公共航空運輸執行的管理，而且對更廣泛主體的飛行和執行活動進行了規範，如對我國分佈廣泛和日益普及的農林噴灑作業和旋翼機機外載荷作業飛行作出詳細規定，為規範這兩種作業提供了可遵循的法規依據。這部規則整合了各種複雜的飛行、運作等規定，形成了通用航空的一個基礎性規章，標誌著通用航空立法走上規範化軌道。CCAR-91部的釋出對我國廣泛分佈和日益普及的通用航空和航空作業飛行執行提供了管理依據，為我國通用航空和航空作業飛行的系統化、法制化管理奠定了基礎。
(2)《通用航空經營許可管理規定》(CCAR-135TR-R3，民航總局令第176號)。該規章規範了行業管理部門對通用航空經營的行政許可行為，規定了設立通用航空企業的條件、經營專案、申報檔案要求、審批程式等。
(3)《非經營性通用航空登記管理規定》(CCAR-285，民航總局令第130號)。該規定規範了行政管理部門對非經營性通用航空活動的行政許可行為，規定了申請登記的條件、內容、檔案要求、登記程式等。
(4)《通用航空企業審批管理規定》(CCAR-135LR，民航總局令第102號)，1996年8月1日釋出，2001年8月31日修訂。該規定規範了從事經營性通用航空活動的企業的設立條件和審批程式、通用航空的經營專案、開辦通用航空企業應當遵循的主要原則、企業的變更、終止和經營許可證管理等。
(5)《外商投資民用航空業規定》(CCAR-201，民航總局令第110號)、《外商投資民用航空業規定的補充規定》(CCAR-201LR-R1，民航總局令第139號)、《外商投資民用航空業規定的補充規定(二)》(CCAR-201LR-R2，民航總局令第174號)、《外商投資民用航空業規定的補充規定(三)》( CCAR-201LR-R3，民航總局令第189號)等部門規章，規定了境外資本投資民用航空包括通用航空的具體條件和審批程式等。在投資範圍方面，鼓勵外商投資建設民用機場，投資從事農、林、漁業作業的通用航空企業，允許投資從事公務飛行、空中游覽或為工業服務的通用航空企業。在投資比例方面，若外商投資從事公務飛行、空中游覽、為工業服務的通用航空企業，由中方控股;投資從事農、林、漁業作業的通用航空企業，外商投資比例由雙方商定。
(二)國際法淵源
航空運輸的國際性，要求國際上有統一的航空技術標準和統一的航空法律規範。“締約各國承允在關於航空器、人員、航路及各種輔助服務的規章、標準、程式及工作組織方面進行合作，凡採取統一辦法而能便利、改進空中航行的事項，盡力求得可行的最高程度的一致”。《國際民用航空公約》是當前最重要的一個航空公約，已被國際社會廣泛接受。截至2004年底，共有188個國家或地區批准或加入了這一公約。我國於1974年加入該公約。國際民航組織通過制定公約附件對民航領域的各個方面形成具有約束力的技術檔案。公約附件的正式名稱是“國際標準和建議措施”，目前已制定了18個附件。《國際民用航空公約》附件六的兩個部分，是迄今國際航空法中關於通用航空的最主要規定。國際民用航空組織理事會於1968年12月2日首次通過了國際通用航空一航空器執行的各項標準和建議措施，該附件六第II部分“國際通用航空一飛機”於1969年4月2日生效，同年9月18日起施行。關於直升機的執行規範，在該附件六第III部分——直升機的國際執行中規定。
四、完善我國的通用航空法律制度
完善的法律法規體系是通用航空持續健康發展的法制保障。近年來，我國建立健全通用航空經濟管理制度，制定了一些關於通用航空的法律規範，初步形成了通用航空法律法規體系，但體系建設仍須完善。通用航空法律法規的制定一方面要符合我國國情和發展需要，另一方面要注意與國際慣例接軌，講究法律內容的先進性、科學性和可行性，及時修改不適應形勢變化的法律規定，為通用航空的發展創造良好的法律保障環境。
1、我國的通用航空法律法規和標準體系不夠完整和系統，結構不盡合理。民航局頒佈的現行有效的一百多部民用航空規章中，公共航空運輸和通用航空公用規章居多，專門適用通用航空的單行規章只有十多部，缺乏針對性和時效性，其技術執行標準及各種證照的頒發、使用，有些是參照公共航空運輸，有些是以通知形式規定，有些沒有統一規定，在執行管理的嚴密性和執行標準上與國際民航組織的要求仍存在差距。
2003年我國頒佈了《通用航空飛行管制條例》，但缺少《通用航空飛行實施細則》。我國已有適合於通用航空的飛行標準和飛機適航法規，如《一般執行和飛行規則》(CCAR-91)《駕駛員、飛行教員和地面教員合格審定規則》((CCAR-61)、《小型航空器商業運輸運營人執行合格審定規則》(CCAR-135)等，但內容過於原則，缺乏具體標準。針對實踐中出現的問題，民航行業主管部門應出臺相關的實施細則、諮詢通告、指導手冊以規範通用航空活動。另外，我國沒有制定專門的通用航空機場建設標準法規，往往套用運輸航空的標準建設機場，造價大、投入多，通航飛機使用機場收費也高，加大了通航企業的運營成本。
近幾年社會上不少企業和個人積極自購航空器開辦航空俱樂部，但多數民間航空俱樂部基本上不從事航空體育運動，而是變相非法從事通用航空經營活動。一些航空俱樂部的飛行員、機務人員、飛行場地等無合法執照或證件，使用不符合要求的航空器擅自載客進行遊覽飛行，導致多起人員傷亡事故的發生。 針對這一實際情況，民航主管部門應出臺有效的規章對航空俱樂部的設立與管理予以規範，嚴格航空俱樂部的設立條件和經營範圍。
2、除《民用航空法》外，有關通用航空的法律規範僅限於法規規章以及標準，法律層次不高。其實，一國的法律對推動通用航空的發展起著十分重要的作用，1994年8月12日，美國總統克林頓簽署的《通用航空振興法》規定從飛機出廠之日起的18年內，對通用航空飛機實行有限責任制，使通用航空飛機制造廠商降低了保險費額，促進了通用航空產品和服務市場的復興。 目前我國尚沒有出臺針對通用航空的專門法律，《民用航空法》中關於通用航空的規定只有6個條款，少而籠統，未對國家鼓勵和促進通用航空發展做出明確的規定，既無法成為通用航空立法的依據，也無法起到引導通用航空發展的作用。因此我國在儘快完善通用航空的行業發展政策和配套措施的同時，應儘快研究制定振興通用航空事業的法律，引導和支援通用航空的發展壯大。
為使我國通用航空業得到穩步、健康的發展，民航行業主管部門應依法規範行政行為，提高行政效率，以通用航空的社會市場需求為導向，積極鼓勵和支援具備條件的地方、部門的各種所有制企業興辦符合市場規範的多種形式的通用航空企業。可通過制定相關法律法規降低通用航空市場準入門檻，簡化審批程式，加大通用航空市場開放力度，積極鼓勵外商投資通用航空業，促進國內資本投資通用航空企業、通用航空機場、通用航空油料供應等服務保障企業。重視非經營性通用航空活動，推動航空俱樂部和個人飛行的發展，滿足人民群眾日益增長的休閒、娛樂方面的航空需求。
3、在法律中明確通用航空的社會公益性和政府徵用的補償原則。
發展通用航空，對於確保社會公共服務的實施，保障社會每一個成員得到政府提供的社會公共服務具有重要的現實意義。尤其在我國欠發達和偏遠地區，常規交通運輸條件十分有限，突發事件若要得到及時救援，必須依靠通用航空。2006年1月在甘肅嘉峪關發生的海南航空公司機長拒載斷足少女一案曾一度引起社會各界的關注， 也引發了人們對完善社會救援機制的思考。緊急情況下的救護、救災飛行具有特殊性，通用航空企業的航空器能否以最快的速度到達目的地，直接關係著廣大人民群眾的生命和財產安全。為此，我們應該在國內設立由通用航空公司承擔的常規性航空救護服務，負責對與醫療相關的緊急情況做出快速反應，能夠在最短的時間內安排落實飛機、飛行員、急救醫務人員和救援裝置、航線，完成轉運患者、送醫、送藥等與急救相關的事宜。這樣既可以讓民眾知曉在遇到危難時可以向哪些部門尋求幫助，也可以讓相關部門明確自己的職責。只有完善民航緊急救助體系建設，協調整合通用航空公司的急救資源，建立佈局完善的救援機制，才能使類似小皮這樣的悲劇不再重演。
通用航空承擔著許多醫療救護、搶險救災的任務，事關人民群眾的生命財產安全，許多情況下是政府公益性活動。為保證從事通用航空的企事業單位的利益，明確政府徵用的補償原則很有必要。因此可以在《民用航空法》中明確規定政府徵用民用航空器進行醫療救護或者搶險救災，應當對民用航空器的經營人給予適當補償。
4、在法律中明確通用航空活動的實施者對保護環境和生態平衡的義務，實現環境保護與通用航空的協調發展。隨著通用航空的發展，通用航空活動在為國民經濟和科學文化事業服務作業的同時，也影響環境和生態平衡，給居民、作物或者牲畜帶來損害，環境保護問題日益得到社會各界的關注。作為通用航空活動的實施者，應當按照國家有關環境保護的法律、行政法規的規定進行通用航空飛行，積極避免因實施通用航空作業可能造成的不利影響。《民用航空法》第149條規定組織實施作業飛行時，應當採取有效措施，保證飛行安全，保護環境和生態平衡，防止對環境、居民、作物或者牲畜等造成損害。至於什麼是有效措施，法律並沒有明確的規定。根據《中華人民共和國環境保護法》的有關規定，環境是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、曠藏、森林、草原、野生生物、自然遺蹟、人文遺蹟、自然保護區、風景保護區、城市和鄉村等。開發利用自然資源，必須採取措施保護生態環境。通用航空業務範圍廣闊，出於保護人文景觀和古建築的考慮，應在《民用航空法》第149條中增加對古建築和人文景觀的保護。其次，根據《中華人民共和國噪聲汙染防治法》的規定，任何單位和個人都有保護環境不受噪聲汙染的義務。通用航空具有低空飛行的特點，航空器噪聲大，影響居民休息，小區居民投訴數量逐年增加。我國目前還沒有統一的航空器噪聲影響預測和計算方法，對噪音汙染的處理和對居民的補償辦法也缺乏相關的法律規定，實踐中處理航空器噪聲影響時因缺乏法律依據致使問題久拖未決，因此出臺這方面的規定十分必要。
總之，我們要在通用航空方面建立一套以法律為核心、行政法規、規章和規範性檔案共同組成、科學合理的、與國際慣例接軌的法律法規和標準體系，有效解決法律依據缺失的問題，規範通用航空活動，保障通用航空業的持續發展，推動國家和地方經濟建設。
