“三農”問題是關係到中國整體現代化目標能否實現，我國人民能否真正步入小康社會進而進入富裕社會的核心問題，值得我們長期關注和重視。改革開放以來，黨和國家採取了一系列措施解決“三農”問題，但由於各種複雜的原因，“三農”問題至今沒有得到根本性的解決。因此，要切實解決“三農”問題，首先就必須對“三農狀況”有一個準確的認識和分析，在此基礎上，探討解決“三農”問題的有效措施並積極實施，從而實現城鄉的協調發展。
一、當前“三農”存在問題及其嚴重性
（一）“三農”存在的突出問題
1.農民負擔仍然很重
國家從2000年開始進行農村稅費改革試點，農民除交納農業稅和農業稅附加外，不再承擔其他任何收費，2004年又宣佈5年內取消農業稅，2006年全部取消農業稅。這在一定程度上極大地減輕了農民負擔，但並不意味著農民負擔重的問題就徹底解決了。
農業稅減免後，地方政府還面臨著一些難以解決的問題：縣鄉財政減少，財政收入與支出的差距變大；農民收入增加存在不確定因素；農村公益事業建設面臨衝擊。減免農業稅之後，可極大地減輕農民負擔，但在鄉鎮財政無法充分滿足公益事業建設資金需求的情況下，農村公益事業的發展將舉步維艱。除此以外，國家財政支出歷來向城市傾斜，而忽視了農村的公共產品和公共服務的提供，忽視農村基礎設施建設的投資，致使本來應該由國家財政負擔的如教育、衛生、基礎設施建設等費用由農民承擔。因此，我們必須認識到，如果國家不調整財政支出政策，不把該由國家財政負擔的專案承擔起來，農民的負擔依然很重。
2. 農民收入增長緩慢，城鄉差距、東西部差距繼續擴大
建國以來農民的收入有了較大幅度的提高，1949—2000年，農村居民人均純收入由44元提高到2253.4元，提高50倍。[1]但是在多年國民經濟維持7%—8%的較高增速狀況下，在城鎮居民收入和生活水平大幅提高的情況下，農民收 入增長緩慢問題愈加突出。“九五”以來，儘管黨中央把農民增收當作頭等大事 來抓，出臺了一系列政策措施，但收效甚微，農民增收緩慢，農民收入增幅大大
低於同期城鎮居民收入，且呈逐年下降的態勢。到2001年，如果把城鎮居民享受的福利待遇計算在內，城鄉居民的收入比大致是5：1，而且，這種差距呈現擴大化趨勢。同時，農村的地區差距也是非常大的，1990—2001年，東部地區國內生產總值佔全國的比重由47.9%上升為66.1%，中西部地區的國內生產總值則由52.1%下降為33.9%。[2]農民收入增長長期滯緩，東西部差距和城鄉差距的持續擴大，已嚴重地影響整個國民經濟的健康快速發展。
3. 農村社會事業發展嚴重滯後
（1）農村義務教育投入格局與中國當前的整體財政格局不相適應。
總體來看，中國農村義務教育的投入是不斷增加的。但是，國家財政預算內農村義務教育投入嚴重不足。長期以來，我國政府間教育投入形成了以下格局：中央和省級的教育投入主要用於高等教育，較少用於基礎教育；基礎教育投入的職責基本上由基層政府承擔，特別是農村基礎教育投入主要由縣鄉政府承擔。中央和省級政府對義務教育只承擔補助貧困地區和少數民族地區的責任。我們應該看到，對於這種格局，基層政府和農民承擔了發展農村義務教育的主要責任，這種分級辦學體制在加重了基層政府和農民負擔的同時，在客觀上也制約了農村教育的發展，造成了農村與城市之間以及地區之間義務教育機會不平等的延續乃至擴大。2001年6月國務院公佈了《關於基礎教育改革與發展的決定》，明確了縣級政府對本地農村義務教育負有主要責任，要求教師工資由縣級政府負責統一發放。後來，中央又進一步強調指出，農村義務教育要實現從主要由農民承擔轉到主要由政府承擔、政府的責任從以鄉鎮為主到以縣為主兩個重大轉變。這種轉變對解決當前農村義務教育發展面臨的突出問題發揮了重要作用。但也應看到，中西部地區相當一部分縣、市，經濟發展水平不高，財力薄弱，基本上是“吃飯”財政，由縣級政府負責統一發放教師工資仍面臨著很大的困難。
（2）農村公共衛生和預防保健工作薄弱，廣大農民缺乏基本的醫療保障。
我國許多地區鄉村衛生服務機構設施條件差，經濟效益較差，難以吸引高素質的衛生人員。政府衛生預算支出在城鄉之間的分配極不合理。由於農村公共衛生服務資金不足，許多公共衛生服務專案必須通過收費彌補服務的成本，影響了計劃免疫、婦幼保健等公共衛生專案的開展，導致近年來部分地區兒童計劃免疫任務不能完成等問題。一些農村地區職業病和環境汙染所致疾病明顯上升，對農民健康造成新的威脅。目前，廣大農民缺乏基本醫療保障，基本上處於自費醫療的狀態。由於缺乏醫療保障體系，農民的醫療費用大幅度上升，明顯超過了農民的承受能力。農民看不起病、因病致殘、因病返貧的問題在貧困地區十分突出。
（3）農村的社會保障制度不夠完善，很多社會保障專案基本沒有建立。
長期以來，我國的城鄉社會保障制度處於分割狀態。在城鎮，我國已初步建立起了包括企業職工基本養老保險、職工基本醫療保險、最低生活保障等在內的社會保障制度。與城鎮社會保障制度相比，農村社會保障制度的建設還很薄弱。農村目前還是依靠以集體土地承包經營為基礎的家庭保障模式，農村社會保障仍然是以國家救濟和鄉村集體辦福利事業為重點，除養老保險和醫療保險在一定範圍進行改革試點以外，其他社會保障專案基本上沒有建立起來。
4. 農村剩餘勞動力轉移
在我國，農村人口占據總人口的絕大多數。我國農村人口多，但可耕地面積少，且隨著工業化和城市化的不斷推進，可耕地面積還在不斷減少。由於一家一戶的自然經濟的耕作方式，農業科技含量低、現代化程度低，導致農業生產的效益不高，農民僅依靠從事農業生產很難養活全家老小的生計，因此，從事其他行業、外出打工也就成了農民的必然選擇，這實際上就是農村剩餘勞動力的轉移這樣一個社會大問題。
但就當前看，有許多因素制約著農村剩餘勞動力的轉移，我們必須正視這些問題的存在並採取措施著力解決這些問題，才能使農村勞動力的轉移取得更大成效。具體制約因素包括以下幾方面：一是城鄉二元結構制度的制約。雖然隨著市場經濟體制的逐步建立，對農民就業和流動的束縛逐漸減少，城鄉二元結構對農村人口流動仍存在許多障礙。二是外來人口對本地勞動力轉移的衝擊。外來人口對工資的要求低，苦髒累的活都幹，因此，企業主往往選擇這些外來人口做工，使本地的人員就業造成一定壓力。三是農村勞動力文化程度低，技能單一，給就業造成了一定困難。目前，我國農村絕對剩餘勞動力至少有1.5億，青壯年農民中有1/4的文盲和半文盲。滯留在農村的勞動力以文盲和半文盲、老弱病殘為主，轉移這部分勞動力難度較大。
5. 農業增長面臨需求約束，農業勞動生產率比較低
近些年中央一直號召大力調整農業結構，而對於農民來說，就出現了“種啥啥多，賣啥啥賤”。造成這種狀況的深層次原因是農業增長開始面臨需求約束。自20世紀90年代以來中國城鄉居民的恩格爾係數急劇下降，這必然會在整體上影響農產品需求的擴張。農業的需求約束除了受長期的消費結構的變化影響以外，還受短期的經濟週期性波動的影響。近幾年大量工人下崗，農民的收入下降，他們對農產品及其加工品的需求就會受到影響。農業一旦進入了消費需求約束的階段，農業政策制定就面臨著兩大難題：第一個難題是通過增加農產品的產量來增加農民收入會變得越來越困難；第二個難題是通過提高農產品價格來提高農民收入的潛力也會越來越小。
除此之外，我國農業的勞動生產率還不高，農業抵禦風險的能力還很差，相當程度上還是靠天吃飯。農業的科技水平還比較低，大部分地區還是傳統農業，農業科技隊伍比較薄弱，農業基本建設近年來受到很大削弱。
（二）“三農”問題對整個社會經濟發展的影響
“三農”出現的這些問題，必然會對整個國民經濟和社會的發展產生負面影響。具體可以概括為以下幾方面：
1. 對整個國民經濟協調發展的影響
由於我國農村人口眾多，而農業勞動生產率又低，導致人均收入水平低，受教育程度低，而這些反過來又造成農業技術水平低，生產率低，這樣就陷入了了一種惡性迴圈。工農業是國民經濟的兩大重要生產部門，農業長期滯後於工業的發展，整個國民經濟就不可能協調發展。強大的工業是不可能建立在貧弱的農業基礎之上的。
2. 對國民經濟發展速度和國家經濟發展水平的影響
農業的發展速度上不去，農村窮，農民苦，就不可能形成旺盛的社會需求，缺乏需求推動的生產是持久不了的。我們可以設想，如果我國農村居民的消費水平能夠達到城市水平，或者只要能夠達到城市居民消費水平的一半，那麼我們的市場容量就要擴大幾倍或者更多。那麼我國的經濟發展速度就會上幾個臺階，整個國家的經濟發展水平也就會得到很大提高。
3. 對社會發展的影響
“三農”問題的出現如不及時得到解決，必然會使城鄉差距拉大。這種城鄉差距會引起越來越強烈的不公平感，而這種不公平感積聚起來會引發嚴重的社會問題，影響全社會的安定。同時，也會影響我們現代化的程序。
二、“三農”問題產生的原因
“三農”問題並不是一個全新的問題，而是一個歷史遺留問題，它的產生既有歷史的原因，也有後天政策的失誤。
（一）歷史原因
中國歷史上是一個農業大國，在封建土地所有制的情況下，地主經濟和小農經濟並存。小農經濟以一家一戶為單位，維持著簡單的再生產。近代以來，隨著資本主義的侵入，小農經濟逐漸瓦解。但是直到解放前，中國的農村還是處於小農經濟的階段，從而形成了封建經濟與資本主義經濟，傳統農業與近代工業，傳統農村與少數較繁華的工商業城市並存的二元結構。在這種二元結構中，城鄉之間的關係實質是剝削被剝削的關係，是壓迫與被壓迫的關係，城鄉之間的交換是不等價交換。剪刀差的不斷擴大，使農民創造的大量財富流入城市的資本家手裡，不斷增加的人口與有限的耕地形成尖銳矛盾，戰亂和自然災害的不斷髮生，使農村經濟凋敝，大量的農民破產，外出謀生。農村的經濟長期處於停滯狀態。
（二）制度和政策的原因
新中國建立以後，為了儘快擺脫貧窮落後的狀態，我們決定走工業化的道路，優先發展重工業。走這樣一條路就需要資金，除了當時一些友好國家的支援，我們主要通過內部積累，而內部積累就只能是農業提供。在以後的相當長的時間內，我們主要通過從農業、農村、農民索取來實現資金的積累。應該說，走優先發展重工業的道路，使我們在一個比較短的時間內，建立了一個初具規模、門類齊全的工業體系和國民經濟體系，取得了舉世矚目的成績。為我們後面的發展打下了比較好的工業基礎。但也無可否認，這條道路以損害農業的發展為代價。它擠佔了用於農業的資金，壓縮了人民的消費特別是農民的消費，阻止了農民向工業領域的轉移，造成了農村大量的隱性失業。使中國經濟的二元結構的特徵日益明顯。
這種城鄉二元結構後來因一些政策失誤而不斷的得到強化。其中最為突出的是城鄉分割的戶籍管理制度，升學和就業的制度，社會保障制度等。
首先是城鄉分割的戶籍管理制度。這種管理制度將人們分為農業和城市人口，兩者之間有嚴格的界限。農轉非的途徑也很少。為了轉成非農業人口，為了離開農村，貧窮的父母可以節衣縮食供養孩子讀書，孩子也可以幾次三番地參加升學考試。這種分割的戶籍管理制度，人為地造成了不少兩地分隔，影響了工作的效率，浪費了國家的資金。這種戶籍制度儘管在保持城鄉秩序的穩定上，在社會治安的維持上起到了重要作用，但是這種制度阻礙了勞動力的轉移，人為地把城鄉分為兩個不同的世界，把城鄉、工農這種二元結構固定化，從根本上阻礙了市場化的發展，阻礙了經濟的發展。
其次是城鄉分割的升學和就業制度。有了城市戶口，就意味著可以在城市上學，就業。城市的教育水平高，升學率高，還可以獲得出國深造的機會。城市裡的就業機會比較多，而且工作條件好，待遇高。而為了保持這種差別，就連升學錄取的標準城鄉也不一樣，城市的錄取標準低，而農村的錄取標準要高，把許多優秀的農村青年拒之門外。
最後是城鄉分割的社會保障制度。我國的社會保障制度覆蓋範圍還很窄，尤其是對農村就更少了。實際上，我國的社會保障制度更多傾向城市。一旦是城裡人，特別是國家編制的人，只要好好工作，不犯錯誤，基本上一生由國家保障。城裡有很好的醫療團隊，又有公費治療，有病應該不用太擔心。除去不治之症，一般不會有大問題的。但是農民則沒有那麼多保障了，一切幾乎都得靠自己。所以農民不敢生病，生不起病，小病抗著，大病抗不過，就有可能是這個家庭陷入貧窮的開始。
“三農”問題出現的原因還有很多，但究其歷史原因和政策制度失誤是其主要原因。認識和分析了產生“三農”問題的原因以後，探討解決“三農”問題的有效措施就變的十分必要。從長遠來看，加快城鎮化建設，改變城鄉二元結構，走適合中國國情的城市化道路，是解決“三農”問題的根本途徑。
三、“三農”問題與城市化發展
（一）解決“三農”問題的基本思路
解決“三農”問題的基本思路是“解放農民、投資農民、轉移農民、減少農民、富裕農民”。所謂“解放農民”，就是把農村人口和農業勞動力從土地中解放出來，鼓勵他們從事非農產業，也鼓勵他們遷入城鎮；所謂“投資農民”，就是投資於農村人口和農業勞動力的人力資本，這包括教育、衛生和醫療、計劃生育等公共服務，提高他們發展的能力和從事非農產業的就業能力；所謂“轉移農民”，就是幫助農民從農業中轉移出去，從農村地區遷移出去，創造良好的人口流動、遷移、居住的政策環境，賦予他們自由選擇工作、選擇居住地點的權利，平等、友好相待；所謂“減少農民”，就是把減少農村人口和農業勞動力作為各地區重要的發展目標，從而提高農業勞動生產率，增加農民人均收入，最終才能“富裕農民”。
（二）積極推進城市化程序是解決“三農”問題的重要舉措
我們要走城市化道路，首先就要對城鎮化的含義有一個大致瞭解。城鎮化包括三個方面的含義：一是農村人口向城鎮轉移，農村人口比重逐漸減少，城鎮人口逐步增加，這是城鎮化的一般表現形式；二是鄉村文化向城市文化發展，城市文化在全社會的主導地位日益提高，鄉村文化的影響越來越小，這是城市化的文化特徵；三是社會從業人員由第一產業向第二、第三產業轉移，第一產業從業人員逐漸減少，第二、三產業從業人員逐漸增多，這是城市化的最本質特徵，也是城市化發展的動力和決定性因素。
城鎮化能否快速發展，關鍵取決於兩個條件：一是農村剩餘勞動力的轉移和農副產品的供應能力；二是城鎮的就業容量。隨著農村剩餘勞動力的增多，各級政府要採取積極措施，組織和引導農民向城市轉移。城市也要取消對農民工進城的各種限制，同時加快基礎設施建設，發展第三產業，為農民工進城務工創造良好的環境。根據我國全面建設小康社會的戰略目標，到2020年城鎮總人口要達到7.5億左右，總量要超過農村人口。要實現這一目標，就要採取以下措施：
首先，大力發展工業和服務業，城市化的前提和關鍵必須發展工業和第三產業。農民工進城務工要想生存下去，就必須就業，否則即使進城，也會因為無法生存而被迫離開城市。城市要大力發展工業及第三產業，以工業化帶動城市化。同時，也要鼓勵鄉鎮企業創造條件往中小城市集中，充分利用城市的各種資源條件降低成本、提高效益，積極吸納農村剩餘勞動力到企業就業，提高農民收入，推進城市化程序。
其次，徹底改革現行的戶籍管理制度。取消以往“農轉非”式的戶籍遷移方式，實行按屬地和職業劃分戶口類別，以身份證為唯一合法有效證件的自由遷移、登記制度，即由戶籍出生地的申報、批准制改為屬地的登記制，允許居民在城鄉之間、鄉村之間、城市之間自由流動，只要他在某地能夠謀生髮展，就給予戶口登記。一些只有城市居民才能享受的待遇逐步取消，或者與外來工一樣享有，這樣，才能逐步實現戶籍的自由流動和自由登記。
最後，科學規劃、合理佈局、發展小城鎮。通過撤鄉並鎮，選擇具有地區優勢、資源條件好、人口規模大的中心城鎮作為小城鎮建設的重點，強化小城鎮的管理權，擴大小城鎮的管理範圍。對發達地區的小城鎮帶，採取擴建和並鎮的方式，發展成為中小城市，發揮城市的帶動和輻射功能。各級政府及規劃部門要充分發揮行政管理職能，科學而合理的進行城市規劃，擴大城市規模，吸納農村剩餘勞動力。
（三）加強城鎮化建設
十六大報告提出，要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路；而目前我國人口基數大、農民多的國情、城市化滯後工業化的矛盾，要求我們採取小城鎮與中小城市協調發展，走郊區城市化，城市郊區化的發展道路。
我國目前把小城鎮發展的重點放到現有的縣城和部分基礎條件好、發展潛力大的縣城和建制鎮上面，要形成小城鎮健康發展的機制。加大對小城鎮建設的投入，在政府引導下主要通過發揮市場機制作用，引導社會資金投入小城鎮開發；在保護耕地和保障農民合法權益的前提下，妥善解決城鎮建設用地；改革小城鎮管理體制，儘快形成符合小城鎮經濟社會特點的行政管理體制；消除不利於城鎮化發展的體制和政策障礙。
在推進城鎮化建設過程中，我們應注意現實生活中的的“城市病”問題。長期以來許多人擔心，農民工大量湧入城市會給城市帶來很多問題，如交通擁擠、住房緊張、就業困難等，從而加劇“城市病”。其實產生“城市病”的`原因是城市基礎設施的不足，是長期計劃經濟、短缺經濟的產物。農民工進城務工固然會給城市帶來一些問題，但農民工通過自己的努力也對城市做出了貢獻，而且這些貢獻越來越明顯。
加強城鎮化建設，還要根據城鎮的功能定位和規模，加強城鎮基礎設施建設、完善社會功能。加強城鎮基礎設施建設，就是要堅持先規劃、後建設的原則，加強供電水、交通、能源資訊等基礎設施建設。同時，也要以人為本，加強城鎮公共設施建設，完善社會服務體系，為城鎮居民創造健康、文明、安定的社會環境。
（四）調整農村經濟結構，轉移農村剩餘勞動力
1.調整農村經濟結構
以高效農業為基礎，以鄉鎮工業為主體，以商業服務業為紐帶，形成一二三產業互相促進協調發展的格局，是農村經濟結構調整的目的。具體可以從以下幾方面著手：一是加快改造傳統農業。要調整好廣義農業和狹義農業的內部關係，大力發展廣義農業，多種發展。把農業建立在現代科技的基礎上，實行大規模、機械化作業。改造傳統農業的落後耕作方法或作業方法，提高農業的勞動生產率，逐步減少直接從事農業生產的人員。二是繼續發展鄉鎮企業。發展鄉鎮企業，是轉移農村剩餘勞動力的一條重要途徑。鄉鎮企業的發展促進了我國農村工業化和城鎮化的程序，拓寬了農村就業門路，提高了農村居民的收入。但是我們也可以看到，鄉鎮企業的發展還存在很多問題，如高投入低產出、企業負擔沉重、行業佈局無序等等，這些都嚴重地阻礙了其健康快速發展。因此，我們應積極採取措施為鄉鎮企業的發展創造一個良好的環境。對鄉鎮企業的融資、貸款應給予支援，要打破所有制界限，對任何企業都一視同仁，積極鼓勵鄉鎮企業提高自我積累和擴大生產。要逐步調整鄉鎮企業與城市企業同構的問題，使農村工業與城市工業相互補充，形成一種相互補充的產業鏈條。應積極促使鄉鎮企業的改革向深層次推進，逐步適應市場經濟體制的要求。積極鼓勵鄉鎮企業到小城鎮中發展。另外就是要抓好企業的內部管理，提高企業內部素質，積極引進先進技術，加快企業的創新，優化產品和產業結構。三是大力發展第三產業。第三產業既是第一二產業的補充，又可以提供更多的就業機會。大力發展第三產業，對於轉移農村剩餘勞動力是十分必要的。在農村發展第三產業，應該注意發展農業產前產中和產後的服務。這樣，不僅可以提高勞動生產率，而且還可以安排更多的就業崗位。
2.允許農民工進城務工經商
農村剩餘勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和城市化的必然趨勢，要引導農村勞動力合理有序活動，這是符合我國國情和現代化發展階段的一個重要組成部分，反映了廣大農民群眾的意願。農民工進城務工經商是中國城鎮化必然要經歷的歷史過程。要加快農村剩餘勞動力的轉移，就必須取消針對農民工制定的限制性政策，公平對待民工。簡化農民外出就業的手續，取消專對農民工設定的各種不合理的證件，清理針對農民工的各種不合理的收費。建立覆蓋城鄉的職業教育和培訓體系。完善對流動人口的管理制度和社會保障制度。
在現實生活中，要按照有關方針，結合實際情況，做好有關農民工的各項工作。比如可以為農民工減負，減少各種費用，降低農民工進城打工的成本；完善各種“服務”，建立勞務市場，提供就業資訊，加強就業指導與培訓，提供法律支援、子女入學等方面的服務；可以給農民工一些承包地，農民工一旦失去工作還可以回鄉種田，進退有路，無後顧之憂。這些既可以降低了城鎮化的成本，也可以加強社會的穩定性。
（五）統籌城鄉發展，縮小城鄉差距
“統籌城鄉經濟社會發展”，是在科學分析我國國民經濟發展面臨的主要問題的基礎上提出的重要思想。它是解決“三農”問題，全面建設小康社會的一個重大戰略。統籌城鄉經濟社會發展，關鍵是改變城鄉二元經濟結構、建立社會主義市場經濟體制下平等和諧的城鄉關係。目前，城鄉分割對立突出的表現為城鄉差距過分懸殊。改革開放一個時期內，雖然部分農村勞動力進入城市就業，但公共資源分配嚴重傾斜於城市，導致城鄉差距越來越大。這種差距的不斷擴大，對我國經濟社會發展的負面影響越來越明顯。在我國經濟發展的現階段，如果不統籌考慮城鄉經濟社會的發展，如果不從根本上改變城鄉二元經濟結構體制，不僅會對擴大內需、繁榮市場、實現國民經濟良性發展形成制約，而且對社會穩定和長治久安也會構成威脅。實行城鄉統籌發展，打破城鄉二元結構，儘快遏制並逐步縮小城鄉差距，既是促進我國經濟社會協調發展、構建和諧社會的根本大計，也是當務之急。我黨在十六屆五中全會提出的全面建設社會主義新農村建設，就是這一精神的很好詮釋。它是與黨的十六大提出的解決城鄉二元結構矛盾、統籌城鄉發展的指導思想，以及隨後連續重申的解決好“三農”問題是全黨工作的重中之重的說法一以貫之，是統籌城鄉發展，遏止城鄉差距拉大的根本出路，是解決“三農”問題、全面建設小康社會的重大戰略舉措。推進社會主義新農村建設，一方面體現了黨的與時俱進，另一方面也為解決“三農”問題提出了更明確的要求，為經濟發展進入新階段後做好“三農”工作提供了難得的機遇。
實施城鄉統籌，逐步縮小城鄉差距，真正實現城鄉一體化。這就需要做到三個方面統籌：把農業和農村經濟放到整個國民經濟發展中統籌部署，把農村社會事業放到全面建設小康社會程序中統籌協調，把農民增收放到全國人民富裕中統籌安排，形成促進農村經濟和農民收入持續增長的長效機制。
