行政合同是指行政主體為了行使行政職能、實現特定的行政管理目標，而與公民、法人和其他組織，經過協商，相互意思表示一致所達成的協議。行政合同是與民事合同相對而言的，其成為行政機關自覺運用的一種行政手段卻是在資本主義完成工業革命以後。行政合同相對於行政命令，有它自己的優勢：行政機關只有得到相對人的同意，合同所設立的權利義務才對相對人具有法律約束力，它比行政命令相對緩和得多，這樣，既淡化了強制命令的色彩，使相對人樂於接受，又使行政機關利用合同的方式推行了國家的法律法規及政策。
一直以來，國有土地使用權出讓合同（以下簡稱“出讓合同”）被當然地視為行政合同。但是，近期在理論和實務上均出現了將該出讓合同視為民事合同的意見和操作，使得出讓合同的性質確認平生波瀾。
1. 認定出讓合同屬於民事合同的意見及操作
民事法律行為說認為：土地使用權出讓，就是財產出讓的合同行為，在土地出讓的法律關係中，國家以土地所有者的身份出現，因此，國家作為土地所有者的法律地位與土地使用權受讓人的地位完全平等，雙方應遵循平等、自願、有償的原則。
《最高人民法院關於審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2017]5號）前言部分規定：“結合民事審判實踐，就審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律的問題，制定本解釋。”而且
該解釋第一部分即為“土地使用權出讓合同糾紛”。從這一點來看，最高人民法院從審判實踐當中是認可將土地使用權出讓合同作為民事合同處理的。
1. 國有土地使用權出讓行為的性質
《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第八條規定：“土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，並由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。土地使用權出讓應當簽訂出讓合同。”第十條規定：“土地使用權出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規劃和建設管理部門、房產管理部門共同擬定方案，按照國務院規定的.批准許可權報經批准後，由土地管理部門實施。”
《北京市實施〈中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例〉辦法》第十一條規定：“出讓土地使用權的基準地價，……作為土地使用權出讓價格的基礎。基準地價，由出讓金、基礎設施配套建設費用及土地開發的其它費用等因素構成，並結合地塊位置、規劃設計條件和出讓年限確定。”
從上述法律規定可以比較清楚地看出，土地使用權出讓行為並非民事行為，因為是否出讓、以何條件出讓、出讓價格等實質性條件均非建立在當事人雙方協商一致的基礎上的。國家作為土地所有者，通過土地使用權的出讓來對於土地市場進行管理、調節。所出讓的土地使用權可以大致劃分為非經營性質和經營性質的土地使用權，其中，出讓非經營性土地使用權（包括教育、科學、文化、衛生、體育等用途）的行為，國家是基於對社會公
共事務的整體管理而進行的，土地出讓金水平很低，並不以贏利為目的。對於經營性土地使用權（包括住宅、商業、旅遊、娛樂等用途）的出讓，仍然需要在土地整體利用規劃框架內，由土地、規劃、建設、房產等管理部門共同擬訂方案後實施。因此，土地使用權出讓行為屬於行政許可的一種。
1. 從出讓合同條款分析其屬於行政合同
一般理論認為，行政合同具有如下特徵：
1. 行政合同的一方當事人必定是行政主體；
2. 行政合同簽訂目的是為了行使行政職能，實現特定的國家行政管理目標；
3. 行政合同以雙方意思表示一致為前提；（無論民事合同還是行政合同均有此特徵，因此，在將兩種性質的合同進行比較時，該特徵不在討論範圍之內。）
4. 在行政合同的履行、變更或解除中，行政機關享有行政優益權；
5. 行政合同糾紛通常通過行政法的救濟途徑解決。
2017年4月29日，國土資源部、國家工商行政管理總局組織制定了《國有建設用地使用權出讓合同》示範文字(GF-2017-2601，以下簡稱“示範文字”))，自2017年7月1日起執行。根據該示範文字條款可以看到：
1. 國有土地使用權出讓合同一方當事人為國家行政機關
示範文字中的出讓人為“中華人民共和國______省(自治區、直轄市) ___
市(縣) _____局”，在兩部門制定的《國有建設用地使用權出讓合同使用說明》當中也明確“本合同中的出讓人為有權出讓國有建設用地使用權的市、縣人民政府國土資源行政主管部門”。
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