內容提要：世界銀行為各國養老保險改革提供了大力支持，充當着這場運動的領導者角色。本文系統介紹了世界銀行對養老保險改革的策略框架，主要包括最初的養老保險改革理念和世界銀行已經提供的貸款情況，探討了有關養老保險改革的方案設計與實施中出現的若干重要問題。目前世界銀行繼續鼓勵各國構建多層次養老保險體系，同時主張各國的決策者應探索多樣化的養老保險改革路徑。任何國家要想成功推行多層次養老保險體系，相關的經濟、政治及制度等方面的初始條件非常重要。
養老保險改革
展望過去10華中，世界銀行對各國養老保險改革的構想和策略框架，反映了對各國頗有價值改革經驗的系統總結，反映了世界銀行與學術界和相關組織的長期對話與合作，以及國際社會對各國養老保險改革的深入探討與評估。無疑促成了一個富有創新意義的三層次養老保險制度構架的出現：(1)強制性公共管理的非基金制確定給付層次；(2)強制性私營管理的基金制確定繳費層次；(3)自願性退休儲蓄。該構架正被擴展為五層次的框架系統。即：基本層次(零層次)，基本目標是減少貧困。非繳費的第四層次，涵蓋着更為寬泛的社會政策，如家庭保障、保健和家政服務等。
在應對養老保險改革的嚴峻挑戰和對改革實踐作長期不懈努力的過程中，調整單一層次養老保險制度的必要性日趨凸顯。各國的經驗表明，多層次的設計有助於實現養老保險制度的多重目標——最重要的目標是減少貧困與實現和諧消費——追求更有效地處置養老保險制度面臨的經濟、政治及人口老齡化風險。新設計的多層次養老保險模式更富靈活性並更有效地實現對老年人口的保障目標。選擇預提積累的基金制仍然被認為是非常有效的政策主張，但基金制的侷限性在某些情形顯得格外突出。目前，世界銀行支持各國養老保險改革的信念並沒有發生動搖，相反，過去10年的改革經驗使之更為堅定。世界銀行發現，多數國家的養老保險體系沒有充分體現既定的社會政策目標，而是在市場經濟機制的影響下出現了嚴重的扭曲。此外，多數國家養老保險體系在人口老齡化背景下根本無法實現財務上的可持續發展。
改革的回顧和最初改革理念的演化
從1990年代初期以來，總結各國實施養老保險改革的一系列寶貴經驗與教訓，促使世界銀行去反思和改進其引導各國改革的思路與策略。世界銀行有關思路與策略的改進主要體現在以下五個方面：
1.對養老保險改革的必要性和具體措施進行更深刻、更全面的領會。包括：(1)突破養老保險改革旨在解決其面臨的財務壓力和人口老齡化挑戰這兩大因素，進一步將養老保險改革的必要性拓展到化解社會經濟環境變化帶來的風險，以及有效應對經濟全球化的挑戰；(2)全面瞭解養老保險體系中的強制性計劃的侷限性及其帶來的相關後果，特別是低收人羣體面臨的遠比人口老齡化更為嚴重和迫切的若干社會風險；(3)進一步認識預提積累制養老保險計劃在應對人口老齡化挑戰的優勢和侷限，尤其是關注其增加勞動力市場供給和延期退休方面的積極效應。
2.突破三層次的傳統多層次養老保險構架而形成五層次模式，並走出既有的僅關注第一和第二層次養老保險框架的誤區。根據眾多低收入國家的經驗，如果要想將養老保險體系的覆蓋面有效擴展到所有老年羣體，就必須注重構建旨在緩解貧困的非繳費型的零層次或基本層次。而根據中低收入國家的經驗，必須強化第三層次的自願性養老保險計劃，因為該層次能為高收人羣體帶來可觀的收入替代水平，並且不會擠佔過多的財政資金。另外，無論是何種收入水平的國家，都應該認識到第四層次養老保險的重要性，有必要塑造與強化第四層次的保險並明確將其納入一國的整體養老保險體系予以考慮。第四層次養老保險涵蓋了一系列寬泛的養老保險方式，包括：非正式的養老保險方式(如家庭保險)，其他正規的社會保護項目(如健康護理計劃)，以及其他私人的資金性與非資金性資源(如家庭財產)。
3.有效整合各個層次的養老保險資源，實現最優績效。包括整合層次的數量、實現各層次間的相互關聯與平衡，以及根據具體的情況和需要對各個保險層次進行安排。一些國家的養老保險體系僅僅由零層次(採取普遍保險的社會養老金形式)和第三層次的自願儲蓄組成，實現了較高的運行效率。而另一些國家在引入強制性的第二層養老保險計劃之前，需要獲得公眾對第一層次養老保險改革的認同。還有一些國家基於自身的政治經濟條件，考慮將改革後的強制性非基金制層次(第一層次)與自願性儲蓄(第三層次)相結合，成為改革的現實選擇。
4.更深刻地認識養老保險制度構建的若干初始條件，以及改革進程中面臨的各種潛在問題和侷限性。人們日益深刻地認識到，一國的養老保險改革路徑選擇內在地受制於該國原有的養老保險體系，以及經濟、制度、財政和政治環境等諸多因素，這些因素對推進平穩和現實可行的改革思路尤其重要。
5.對於由國家主導的、有關養老保險體制設計和改革實踐方面的創新，世界銀行均予以關注並提供大力支持。這些創新點包括：(1)非基金制的或名義賬户制度，如引入非基金制的第一層次或對其進行改革；(2)構建旨在降低基金制私營養老保險計劃交易成本的清算中心；(3)整合失業保險和為退休金儲蓄賬户提供服務性支付；(4)眾多高收入國家實施的改進和完善治理結構條件下的公共的、預提積累的養老保險制度。每項改革創新均需緊密結合國情進行評估，不應輕易套用其他國家的做法。
養老保險改革的若干關鍵原則
世界銀行認為，儘管各國制定重要的改革策略需要充分認識到本國特色的情況，在具體實施多層次養老保險改革時也有多種方式可供選擇，但是以下的幾項基本原則對於任何一次成功的改革來説都是必須遵循的。
首先，所有的養老保險體系都應遵循提供基本收入保障和減少貧困這一基本原則。這意味着在財力允許的情況下，各國都應該構建基本保障層次，以便能夠為低收入者和僅僅參加了有限經濟活動的人在老年時提供一份基本的收入保障。這一保障層次可以採取社會救助、或者低水平的並需要接受收入調查的社會養老金、以及面向高齡人口的(如70歲以上的'老年人)普遍享有的養老金等形式。養老保險目標的實現形式——保障的具體方式、水平、資格和支付——將取決於弱勢羣體的規模、財政預算上的可行性以及設計養老保險體系的其他相關因素。
第二，如果條件允許，預提積累(基金制)養老保險改革不論在哪一層次實施，都將在經濟和政治方面產生重要的積極效應。從經濟上分析，基金制養老保險計劃需要在當前積累資金，可以改善未來的政府財政預算約束，進而對經濟增長和發展產生積極的貢獻。預提基金積累是否有利，主要取決於是否引起淨國民儲蓄的增加。從政治上分析，基金積累制能夠具備更好地履行和兑現養老金責任的社會能力，因為這一機制確保了養老金債務有合法財產權保護的資產來償還，而不論積累的基金是採取政府債務形式還是其他資產形式。然而實施基金制需要精心考慮成本和收益，因為淨收益不會自動得到保證，積累的基金也在相當程度上可能受到政治干預而陷於破產。此外，能否實行基金制還在相當程度上取決於一個國家的實施與管理能力。
第三，在計劃實施預提基金制的國家，可以考慮建立強制性完全基金積累的第二保障層次，但是應首先提供一個實用的具體標準(而不僅是一個藍圖)來評估設計的方案。上述標準既能作為政策選擇與制定的依據，也可用於評估改革可能帶來的社會福利的改進水平，以及評估一國是否具備從現收現付制向基金積累制過渡所需的財力。另外，該標準也可用於評估其他養老保險計劃對退休儲蓄是否具有積極的效應，如在大力發展自願性私人養老金計劃或職業養老金計劃之前，應該首先利用該標準進行科學的評估。
養老保險體系改革的目標
養老保險的政策框架既反映了養老保險體系所應堅持的一系列核心原則，也考慮了各國改革在特定製度環境下取得既定社會經濟效益的可能性，而不僅僅是勾畫出一項改革計劃的大致框架，或是指定改革的執行機構，或新體系的運行方式。着眼於實踐層面，需要確定一系列目標和制定標準來評估各類改革建議。當某國以一種合適的方式推行福利改進計劃時，養老保險改革的首要目標是提供有足夠保障水平的、可負擔的、可持續的和具有穩定退休收人的保障制度，具體表現在：
1.有足夠保障水平的養老保險體系能夠有效地為一國所有社會成員提供保障，防止老年人陷入絕對貧困狀態，並且提供有效的方法來引導人們和諧消費，合理支配不同生命階段的生活安排。
2.一個可負擔的養老保險體系是將制度的運行成本控制在個人和社會財力限度內，不影響社會經濟資源的合理利用，力求避免難以維持的財政危機。
3.一個可持續的養老保險體系具有穩定的財政基礎，並在充分估計各種因素條件下具備較強的調控能力和預測能力。
4穩定的養老保險體系能經得起巨大的衝擊，包括應對來自經濟、人口變化和政治等諸多方面的挑戰。
養老保險體系的設計或養老保險體系的改革必須充分認識到養老金的支付需求同未來經濟發展水平密切關聯。養老保險制度為了實現主要的政策目標，必須對未來經濟發展做出相應的貢獻。因此，養老保險改革應當基於支持經濟增長和發展的目標進行設計並實施，儘可能減少對資本市場和勞動力市場造成的不利影響。養老保險改革的次要目標——通過儘量減少養老保險制度潛在的消極影響，積極創造有利於發展的格局，即通過增加國民儲蓄和促進金融市場發展發揮的槓桿作用，養老保險體系完全有可能在勞動力市場和宏觀經濟穩定方面產生積極的影響。
評估標準
世界銀行設定了四個針對改革內容的標準藉以判斷改革設計的優劣。
其一，改革措施的推行是否有助於養老保險體系社會政策目標的進一步實現?通過對老年羣體進行有效的資源配置，改革能否明顯提高老年人抵禦貧困風險的能力?改革能否使老年人在一國不同時期的社會經濟條件下維持均衡的消費水平，並實現社會的長期穩定?改革能否有效實現橫向的收入再分配?在平等的基礎上，對於那些非正規部門的勞動者和不從事經濟工作的人而言，能否從改革後的體制中獲得足夠的退休儲蓄和抵禦貧困的保障?養老保險的財務負擔能否合理地在代際間和國際內的勞動者之間進行分配?
其二，宏觀財政是否有能力支持養老保險改革?是否具備適合養老保險計劃長期運行並經嚴格測算的財務預算，是否充分估計在不同時間跨度下經濟條件的變異程度?養老保險改革的財政計劃受公共和私人資源影響的侷限是否顯著?養老保險改革是否與宏觀經濟目標相一致，是否具備適當的國家政策工具作為推行改革的條件?
其三，公共和私營機構能否在多層次的養老保險體系中得以有效運轉?政府是否具備適當的機構和設施去實施和運行改革中公共管理的養老保險計劃的各個方面?能否有效發展相關金融機構以適應私營管理的養老保險計劃之需要?
其四，是否建立起了監管機構和制度安排使基金制養老保險計劃運行風險控制在可接受的限度內?政府能否建立持續有效的監管體系來監管和控制公共及私營管理養老保險計劃運行中的治理、負債及投資問題?
經驗表明，養老保險改革進程必須得到充分的關注，需要關注的制度條件包括：
1.政府是否會對養老保險責任提供長期可信賴的承諾?改革是否充分考慮了國家的政治經濟環境?是否具備足夠穩定的政策環境，以全面實施養老保險改革，並保證改革的穩步推進?
2.是否具備現實的可行條件和有效的管理決策機構?如果沒有遵循國情和未能獲得大多數人的信任，養老保險改革即使在技術上準備得再充分也一定會失敗。要達到這個目標，養老金改革必須主要依靠各國自己，通過本國政治家和專家的通力合作，並與社會公眾進行充分的交流，為他們所接受。外界機構如世界銀行，可以通過提供相關建議和技術上的支持來加以協助，但是改革的主導權和公共支持必須來自各國內部。
3.是否具備足夠的能力進行保險計劃的設計和實施?養老金改革並不是簡單的法律調整，而是涉及到退休收入調整等一系列複雜而敏感的利益分配問題。特別需要在完善治理結構、繳費的徵收、檔案記錄、信息登記、資產管理、監督管理以及養老金髮放等方面，實施全面的綜合改革。為改革提供立法準備僅是一小部分工作，重點是要強調自身能力建設和提高基金投資績效，並輔之以基層機構的不懈努力。當然，國際和雙邊機構在改革項目和調整貸款方面的幫助也應予以考慮。
養老保險制度設計和實施中的相關問題
通過參與當事國養老保險改革實踐和其他機構的相關工作，世界銀行已經對有關養老保險改革許多方面的最佳操作方案有了一個清晰的理解，這涉及到改革的設計和實施中的大多數領域。然而，許多其他領域存在着諸多尚未解決的問題，需要不斷總結，並提出更好的解決辦法和解決思路。
可行的改革選擇
從總體的範圍來説，相關項目包括：在原來的制度框架內進行的調整，一方面維持原有體系的給付結構、公共管理安排和現收現付的制度框架，並調整制度框架內主要變量。包括：(1)維持現收現付的財務機制，提高交費水平，並將給付養老金的替代率提高；(2)調整給付結構，推行名義賬户制或相似的方式，但保持公共管理和現收現付的制度框架；(3)在私營管理框架下實施市場化運營管理方式，採取完全基金積累(DB或DC模式)；(4)公共管理框架下實行預提基金制的DB或DC模式；(5)多層次養老保險改革的思路，即在給付結構、管理和籌資方式等方面實施分散化管理。
上述選擇體現了養老保險的首要和次要目標的不同層面。世界銀行主張多層次養老保險的構架(特別是包括一個零層次，以及適當的強制性和自願儲蓄安排相結合的形式)，並認為無論是否採取名義賬户制，第一層次的改革思路都是許多國家實現養老保險政策目標所必需的，尤其對終生貧窮人員、非正規部門和正規部門的員工更為適合。
改革的相關選擇依賴於各國特殊的國情和制度條件，特別是現行養老保險計劃的特殊改革需要，以及管理能力和金融市場發展方面的條件和制度環境。這些因素與一國的發展狀況和收入水平密切相關。經驗表明，以減少貧困為導向的養老保險體系在低收入國傢俱有很大的政策效應。從實現和諧消費的政策目標分析，一個實行公共管理的、現收現付的收入關聯型保險計劃在高收入國家的多層次構架中舉足輕重。可行的改革選擇和實際的改革選擇往往都是由既有養老保險制度和從非基金制向基金制轉換的交易成本共同決定的。
多層次養老保險制度設計，緩解貧困和再分配
每一層次養老保險制度對於貧困救助的作用和能力、和諧消費和高收入者向面臨老年貧困風險的羣體再分配，不僅依靠制度設計本身和相關激勵因素，也在相當程度上依靠管理能力的提升。需要在不同保障層次間進行協調和平衡，力求避免負面效應出現。在多數發達國家，任何一個層次的措施都有首要和次要的目標，儘管原有體系的慣性作用對改革中可供選擇的層次有較強的限制。相反，發展中國家很少受限甚至完全不受限，而缺乏成熟的金融市場和執行管理新系統的能力很低，至少在短時間內是眾多發展中國家必須正視的不利條件。對於養老保險制度而言，有三個重要的建議值得考慮：
第一，構建基本收入保障層次(零層次)以減輕老年貧困，應該是任何完備的退休制度的重要組成部分。然而在低收入國家，養老保險體系的籌資壓力將是一個挑戰，同時需要綜合考慮其他弱勢羣體如兒童、青年、殘疾人等的保障需求，而整個保障體系的有效運行面臨的挑戰同樣十分嚴峻，需要給予密切關注。這些包括制定合格的管理標準，以及有效地向尚未擁有各種正式經濟保障體系的眾多農村人口支付小額養老金。
第二，強制保障系統應當控制規模使其易於管理。在很多低收入國家，可以考慮構建一個基本的或者零層次，並通過第三層次的自願性計劃提供補充收入保障。如果強制的繳費型層次(無論是否採取基金制)能夠有效運營，需要設計適當的替代率和適中的繳費率。
第三，在覆蓋面較低的情況下，收入關聯的保障體系應該弱化再分配功能，強化自我繳費機制，而不能過度依靠財政轉移支付。應力求避免強制性養老保險制度與職業養老保險計劃分別管理的格局，因為這可能阻礙勞動力的正常流動，而且對於部分人口羣體而言，可導致成本的高昂的和制度運行的不可持續。各國的公務員養老保險通常是一國最早建立的保障計劃，應該與常規養老保險體系進行整合，實現一國養老保險體系的整體和諧。補充養老保險計劃應嚴格按照基金制方式構建。
養老保險制度的財務可持續能力
養老保險改革的一個重要目標是增強制度的財務可持續能力。即根據設立的繳費水平籌集的資金足以支付當期和未來的養老金給付，而不是隨意提高繳費水平、降低待遇或由政府財政預算彌補赤字。總之，養老保險制度財務穩定計劃必須充分考慮近期和長期的資金流量和積累資產存量，以及投資營運績效與評估。對於基金制而言，合理估計預期的收益率、國外投資分散風險及收益管理等三個方面的重要建議值得充分關注：
第一，養老保險改革建議如果沒有根據現有的體系進行可靠的費用估計就不宜推行，也難以得到世界銀行的支持。遵循這一原則，各國可以且應當採取多種模型進行評估(包括世界銀行改革選擇模擬模型——Toolkit—PROST模型)。評估項目在各國實施的差異性也應該得到理解並給予充分考慮。對一系列評估模型的使用，有助於我們更好地認識不同模型假設前提的敏感性，進而更好地理解與改革結果關聯的不確定性和風險問題。
第二，評估財務的可持續能力(對非基金制至關重要)需要一種長期眼光並綜合考慮流量與存量。對於傳統的現收現付制的計劃，存量反映了養老金隱性債務。考慮到概念和數據方面的原因，一般情況下應該精確到每日的債務水平進行測度。對於確定繳費體制，需要在科學設定賬户繳費積累額和相應投資收益轉化為年金產品換算機制的前提下，充分考慮不同個體的目標養老金給付水平的多樣性。而且需要在充分考慮各種風險因素的基礎上，設定能夠滿足養老金給付目標的繳費率指標，同時根據養老金總體給付水平預測結果的變化幅度進行及時調整。同樣，基於人口因素和經濟發展需要調整指標水平，對於保證養老保險制度的長期可持續發展也非常必要。
第三，對於部分和全基金制計劃，正確地估計資產和可持續的具有風險調控性的收益率非常必要。公共管理的養老基金在保持合理的投資收益率方面業績欠佳，這導致了三種選擇：(1)如果財政性的工具運行較差或者不具備應付政府隨意干預的能力，那麼將調整成非基金制計劃；(2)保持基金制模式，容易調整為私營化管理和分散化管理方式；(3)改進集中管理模式的治理結構。越來越多的實證研究顯示，對於決定投資業績主要方面的投資策略而言，治理結構尤為重要。
管理和實施方面的限制
對養老保險改革方案的實施問題需要給予更為廣泛的關注，然而即便是進行簡要的歸結也相當困難。
新型養老保險體系管理面臨的關鍵問題是引入個人身份識別系統和賬户系統(尤其是DC模式)，以及統一的繳費系統。最大的困難在於養老保險基金流在全國範圍內的整合。從社會保障制度的視角分析，現金流應該注重分散化，然而數據方面應該強調集中處理。不論選擇什麼樣的方法，在實施之前，制度構建需要技術上的支持，否則由於不當的原因，改革的路徑可能受阻。有關數據流的集中處理需要設置一個信息清算中心，使第二層次的養老保險制度與第一層次管理機構或任務部門實現更好的協調和信息共享。信息清算中心的作用非常寬泛，這個寬廣的領域包括運用國家機構或者半公共的管理機構來徵收第二層次的繳費，並在第二層次計劃內部分配基金。
養老保險的賬户管理費用問題是一個明顯充滿爭論並需要深入研究的領域。有三種策略應予以關注：首先，通過一箇中央清算中心的設置，力求降低管理費用以限制總費用的增長，如降低費用徵收和賬户管理的成本；其次，通過限制在投資基金中的任意轉換來降低市場交易費用；最後，通過限制個體的選擇來限制資金管理費用，包括使用被動的投資產品管理，由僱主替員工統一選擇投資管理者，並在有限的賬户管理者中展開競爭性的投標。
金融市場的制度環境和監管問題
目前，存在激烈爭論的領域是引人強制的基金制模式的制度環境，而且各界在這個方面要達成共識尚需時日，值得重視的相關問題有：(1)在金融市場不發達的情況下，能否引進基金制的養老保險計劃?(2)需要哪些規則標準和操作方案來保證基金制計劃的有效推行和安全營運?(3)監管制度建設方面如何改善?(4)推行基金制計劃的可接受成本如何確定?如何利用基金模式的潛在優勢分散營運成本?(5)對於僅擁有少量開放基金的國家，應當如何選擇?
並非所有的國家都計劃建立基金制養老保險層次，而且二些國家也不具備相應的條件。不過，基金制層次的引入不需要太苛刻的條件，既有的金融機構和產品都可以發揮作用。建立基金制層次的理想安排是分步驟引入，以便能夠促進金融市場的發展。然而，基金制模式的成功需要具備一些最基本的條件，這些條件包括：(1)穩定的銀行體系架構和其他金融機構，以提供可靠的常規管理和資產管理服務；(2)政府追求優化宏觀經濟政策的努力，以及實施金融領域的改革；(3)強調圍繞基金制計劃的運行而構建的監管系統，並立足於長期戰略促使監管體系的可持續發展。
拉美和中東歐眾多國家最新的養老保險改革案例，以及經濟合作組織成員國的長期發展經驗表明，金融市場的制度建設對於改革的成功有着重要的決定作用。金融市場的各項監管規則應該儘早實施。(1)養老金計劃營運機構必須具備充分的獨立性和前瞻性，以及良好的財務狀況和專業人士組成的團隊；(2)對執照申請的嚴格審查；(3)專門的監管機構與其他監管機構的協調合作。而存在爭議較多的監管問題是：建立單一型監管機構還是複合型監管機構(如在智利率先採用的)，或是對多個領域的監管機構如保險、證券、銀行和共同基金進行整合；如何劃定提供養老金產品的運營機構範圍；如何在監管機構之間建立有效的合作機制；如何建立監管者的高效服務和責任機制等。
具有一定開放的經濟體如中美洲、中歐和非洲的許多國家正在實施基金制養老保險改革。在金融市場欠發達條件下實施這一改革，機遇和挑戰並存。挑戰包括：本國特殊的資源密集型發展和監管能力的提高；國家總體經濟規模不大，而養老基金機構數量很少而管理的資產額相對龐大，形成很高的營運風險；有限的金融工具使投資風險難以分散。機遇在於：各國融人全球經濟的一體化程度加深，為分散退休者的養老風險創造條件，併為國民經濟發展提供了很好的機會。然而，前進的道路並不平坦，面臨的選擇包括：構建區域性基金制養老保險計劃(該思路在理論上有很好的預期效果，但在實踐中則很少被採納)，也可以參照眾多國家的現行方式，採取中央統一集中管理(操作上很可行但並不令人信服)；向外國機構開放金融市場，並使政府影響遠離投資決策，但必須承擔相應的機構設置、規則制定和實施監管所帶來的較高成本。
養老保險政治經濟問題的重要性
任何國家若要成功推行養老保險改革並實現制度體系的可持續發展，就需要對政治經濟問題有更深刻的認識。目前，世界銀行從各國的養老保險改革中總結出來的具有普遍意義的經驗是，高效的改革進程對於成功至關重要。我們可以借用政治學的概念來界定養老保險改革的三個重要階段——改革辯論階段、改革理念形成階段和立法與實施階段，這些界定適用於眾多已經推行養老保險改革的國家。
第一階段，改革辯論階段。通常是耗時最長的階段。在這一階段中，需要各界人士參與對關鍵問題進行討論，充分吸收各方觀點，即便有嚴重分歧，也會在爭論過程形成重要成果。需要對其他國家已有的改革經驗進行介紹，普通公眾和對政策制定有關鍵影響的羣體都應獲得有關這方面的充分信息，如議會、工會和新聞媒體。然而，將這一階段的分歧公之於眾，有助於在下一階段達成共識。
第二階段，改革理念形成階段。該階段開始於政府決定提出一項改革的理念。判斷是否進入改革理念形成階段的關鍵是看是否出現了實力強大的政治利益集團，強調改革的必要性，並將自己的政治前途與之相關聯。在這一階段，政府仍然接受各方意見，對改革理念進行一定程度的調整，但主要的框架與思路基本不會發生改變。改革理念設計的合理性非常重要，它必須最大限度地反映已得到檢驗的有關改革的信息與規律，並充分借鑑其他國家的改革經驗。改革理念必須具備一種長期的戰略思維。形成的改革理念必須與民意測驗的結果一致，並充分考慮將改革理念納入現有保障體系中的社會公眾的利益。改革理念的核心內容必須通過專門的渠道公之於眾。這一階段的結束表現為改革理念的傳播，以及形成向國會提交的具體立法方案和建議。
第三階段，立法與實施階段。具體改革方案在立法程序上通過，使改革設想的實施成為十分重要的一環。幾乎毫無例外，管理能力對於推行的改革方案往往比預期的還要低。實踐經驗表明，高層政策制訂和實際管理操作方面的不同步往往不可避免。當合適的政治氛圍出現，並且能夠預期較理想的改革效果時，就可以推出具體的改革法案。然而，只有當相關的管理機構準備充分，關鍵的問題預期可操作時，才能真正實施這項改革。不僅如此，積極的政策支持必須貫穿於任何一項改革的整個實施過程，直至改革進程的完成。
